應急管理中地方政府執行力提升的對策研究

黃 海 鄧瑞芬

摘要近幾年由于各種因素的影響,各種突發公共事件的頻繁發生,對我國社會各方面產生了深遠影響。在建設社會主義和諧社會的背景下,地方政府提高應急管理能力迫在眉睫。目前,地方政府在應急管理中主要存在法律不健全、防范意識不健全、管理機制不科學、社會力量參與不夠和物質資源缺乏等缺陷。本文指出針對這些缺陷,需要改進目前地方政府應急管理體制以提升地方政府執行力。

關鍵詞應急管理 地方政府 執行力 提升

中圖分類號:C939 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-251-02

近年來,由于政治、經濟、社會以及自然等方面的深刻變化,我國進入了各種突發公共事件的頻發時期。政府作為公共管理的主要組織者,在應急管理中起著非常關鍵的作用。

地方政府處在應急管理的第一線,它的執行力強弱直接決定著突發公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。有效的應急管理,是維護國家安全、社會穩定和人民群眾利益的重要保障,是實現政府對社會的有效治理、構建社會主義和諧社會的現實需要。胡錦濤總書記在中國共產黨十七全國代表大會的報告中指出,要健全黨委領導、政府負責、公眾參與的社會管理格局,完善應急管理體制。2007年11月1日《中華人民共和國突發事件應對法》正式生效。可以預見,應急管理能力將成為評估地方政府執行力的一個重要指標。

一、我國突發公共事件發展特點與地方政府執行力

我過經濟社會發展進入一個加速轉型的關鍵階段,也是突發公共事件的多發期。當前我國突發公共事件呈現出引發因素多、波及領域廣、種類多、破壞性大的特點。

(一)引發因素多

引發突發公共事件的因素有自然原因和社會原因。我國地域遼闊,地形復雜,許多地區生態環境惡化,是世界上受自然災害最為嚴重的國家之一。由于經濟體制的變革,社會利益格局調整,導致各種矛盾逐漸顯現并不斷激化,如果不能正確的處理各種矛盾,就有可能引發突發公共事件。

(二)波及領域廣

不僅各種自然災害頻發,并且在政治、經濟、社會等領域也發生了各種突發公共事件。各種貪污腐敗案件的發生,由于企業改制引發的群體上訪事件,由于貧富差距拉大的導致的負面效應等。可見,突發公共事件涉及到社會經濟的每一個方面。

(三)種類多

當前我國面臨的國內國際環境復雜,突發公共事件種類日益增多,除了傳統的突發公共事件如各種自然災害、社會安全事件外,還有能源安全、糧食安全、恐怖主義、環境安全等非傳統的突發公共事件。

(四)破壞性大

各種突發公共事件造成重大的人員傷亡和財產損失,對公共安全造成巨大威脅,嚴重阻礙了社會經濟的正常發展。

顯然,能否正確應對和及時處置突發公共事件是對地方政府執行力的重大考驗。作為公共管理的核心主體,地方政府必須提高其執行力。

二、地方政府應對突發公共事件中執行力不足的表現

我國地方政府在應急管理中存在許多不足,政府執行力有待進一步提高。主要表現在以下幾個方面:

(一)相關法律制度不健全

“有法可依,有法必依”是社會主義法治社會的基本要求。只有在法律的規范下政府才能以高效的執行力應對突發公共事件。《中華人民共和國突發事件應對法》的實施為地方政府應急管理提供了法律保障,但是在具體執行中,還是存在一些問題。

地方政府在應急管理中的失職缺乏必要的監督和懲戒。政府及其工作人員是否履行了其職責,對于應急管理成功與否起著決定性的作用。問責制的實施強化了政府官員的責任意識。但是我國目前的問責制主要是同體問責,是黨內對其黨員的問責和行政組織對其行政官員的問責。相對于立法機關、司法機關、檢察機關等對黨員和行政官員的問責,同體問責缺乏持續性和力度,地方政府也就缺乏相應的政治壓力。

(二)公共危機防范意識不強

“生于憂患,死于安樂”。2008年初冰凍雨雪災害給南方各省造成嚴重損失。除了超常的低溫天氣和南方特有的濕潤空氣,地方政府對天氣的惡劣程度沒有做足夠充分的應對準備也是一個重要的原因。由于突發事件特別是如2008年初那樣的冰凍雨雪災害的產生并非是一種常態,并且發生的幾率比較小,因此地方政府的缺乏相應的危機防范意識,疏于防范,只有在危機發生后才被動的應付突發事件。從理論上來講,對突發公共事件應當以預防為主,許多地方政府也制定了一些應急預案,但是實際操作卻往往不盡人意,目前的各種應急預案大多是以事后救助為主。

(三)應急管理機制不科學

目前我國在應急管理中,仍然主要采取過去計劃經濟體制的分部門、分災情的救援體制和管理模式。這種專業化地管理模式有它的優點,有利于發揮各部門的專業優勢。但是,現代突發公共事件的影響不僅限于某一個領域,而是影響到社會、經濟的各個方面,具有復雜化的特點。由于沒有建立起處理不同危機事件之間的協調機制。在應急管理中,往往沒有馬上形成應對突發事件的統一力量,也不能及時有效配置分散在各個部門的救災資源。地方政府在應對突發事件中的政策不能很好的加以協調,從而嚴重影響了地方政府應對各個突發事件的執行力。

(四)社會力量參與度不高

一個健全的危機應對體系,應當是由以政府組織為主力和主導、以社會非政府組織為輔助兩大部分組成的。但是在這次冰災中,主要依靠的是政府和軍隊的力量,非營利組織的力量還需要進一步動員起來。隨著社會的進步,在重大自然災害面前,社會公眾更多地傾向于依賴社會力量。面對雪災,一些非營利組織行動起來了,一些有社會責任感的志愿者也積極行動起來了。但這些善舉,還沒有形成能夠自動應對危機、高度組織化的力量。

中國目前與現代化生活和生產相適應的政府轉型和社會組織建設還處在起步過程,對規模化的民間善舉如何組織還沒有制度性安排,社會自助組織還相當弱小,許多志愿者不知道通過何種途徑參與抗災救助中去,“強政府———弱社會”的歷史格局也還沒有從根本上得到改變。但是政府的力量是有限的,在突發事件發生后,政府的力量不可能第一時間覆蓋到所有方面,更不能深入在各個方面細致入微。

三、地方政府應對突發公共事件執行力的提升途徑

地方政府加強突發事件管理,及時、有效地應對各類突發公共事件,對于民生安全和國家政權穩定有十分重大而深遠的意義。針對目前地方政府在應對突發公共事件中存在的問題,借鑒其他國家和地區的先進經驗,可以通過以下幾條途徑提升地方政府執行力:

(一)建設完善的法律制度

在應急管理中相關法律不健全,使得地方政府在應急管理的具體操作和執行過程中,難免出現無法可依、有法難依的尷尬局面。也容易出現地方政府自由裁量權過大,損害公民的合法權益以及不作為的現象。通過法律的完善,約束地方政府的權力,規范地方政府的行為,防止地方政府以應對突發事件的名義,隨意損害公民的合法權利。同時,政府以外的各種組織機構如社會媒體、人大、政協、民主黨派以及社會公眾對地方加強監督力度,改進監督方式。以此增強地方政府及其工作人員的責任意識。

(二)培養良好的危機意識

“居安思危,思則有備,備則無患”。當今世界的主題是和平與發展,在這一大背景下,許多地方政府領導人缺乏危機意識,認為一些應對突發事件的預防措施會造成社會資源的浪費,是沒有必要的。事實上,在現代社會生活中,世界各國聯系進一步加強,全球氣候變暖使極端天氣的發生越來越頻繁,危機本身也在不斷變化,公共危機的突發性更強、破壞性更大、牽涉性更廣,這就要求地方與時俱進、不斷增強危機意識,做到未雨綢繆,當突發事件發生時,能夠及時有效的應對。只有具備了應對危機的意識,才能做到危機來臨時沉重、冷靜地應對。

(三)建立科學的應急管理體制

改革現有的突發事件應對機制,建立“條塊結合,以塊為主”的管理模式。地方政府應當根據突發事件的程度和自己的能力,調用可利用的應急資源。不能單獨解決危機時,可以向上級政府或同級相鄰地方政府求助。對突發事件的防止和處置要建立一元的應急管理模式,實行一元化領導、決策、組織、協調、指揮,將原來屬于各只能部門的決策權、指揮權集中到同級人民政府,從而有效整合各種資源,形成多部門協同的綜合突發事件應對模式。既能夠充分發揮各個部門的專業優勢,又能有效應對現代社會復合型的突發事件。

(四)充分動員社會力量

雖然政府在資金、人員的投入以及在突發事件應急管理的組織、指揮、協調、管理等各方面,都占據主導地位,但是政府的力量畢竟是有限的。在應對突發公共事件中,應充分動員和發揮各種社會力量的作用。社會力量補充政府應急力量,不僅是可行的,而且是非常必要的。作為社會主義國家,中國可以發揮自己的政治優勢和組織優勢,組織社會力量參與應及事務,建立政府力量和社會力量共同參加的應急組織系統。實現政府功能和社會功能的優勢互補,良性互動。

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