關于云南省公證資源整合的探討

鮮 剛

摘要2006年隨著《公證法》的實施,云南省公證機構的設置和人員的配備做了較大的調整。但是機構、人員、體制仍存在諸多不合理、不適應等問題,亟待解決。云南省公證行業面臨二次改革完善,在機構設置、體制調整、管理運行、人員構成等主要問題上作出新的調整,重新構建公證平臺,云南省的公證工作將會有較快的發展進步。本文就云南省公證的改革發展,公證資源的整合提出了相關見解。

關鍵詞公證改革 資源整合 規范發展

中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-219-02

一、以方便群眾服務,經濟合理的設置公證機構

公證機構應當以瞄準市場經濟,便民利民,服務民生為設置標準。公證機構的產生從其職能上講是建立國家司法證明制度及其人員機構,通過公證活動證明、溝通、服務、監督社會生活和民事法律行為使其具有合法性,維護社會經濟和人們生活的正常有序,公證機構也才有了生存發展的空間,也是公證法律制度的社會價值所在。我國《公證法》有關公證機構是按照“統籌規劃,合理部局”的原則設置,不按行政區劃層層設立。云南省現狀基本上是按照行政區劃設置,在全省127個縣(市、區)全部設有公證處,其中有5個縣不足2名公證員,絕大多數公證處僅有2至3名公證員,超過5名公證員的機構14個,有的公證處公證員被調走長期難以補齊。經濟條件較好的昆明市公證機構多層次設置,城區4個區設有8個公證處:省屬3個,市屬1個,區屬4個。以上現狀突出地反映出縣(市)公證處人員少,隊伍薄弱,有的甚至難以維持基本的生存發展;而經濟發達的地方機構重疊,三個層級領導管理,業務上不正當競爭,違規違法辦證屢禁不止,省級司法行政機關不得不制定規范性文件強制性限制機構和人員數,但都不足以從根本上改變。云南省公證機構設置上的這兩個突出問題嚴重制約了云南省公證事業的發展,也折射出決策機構在公證機構設置上指導思想、管理理念存在的不足,不愿意觸及甚至打破公證機構的傳統設置觀念,回避可能遇到的困難問題,尤其是利益驅動的問題。云南地處西南邊陲,經濟不發達,民族種類眾多,民間風俗傳統文化比較濃厚,但隨著全省改革開放,邊境貿易面向南亞經濟自由貿易區,與廣西等省區共同面臨經濟快速崛起的機遇,全省公證也隨之進入了一個發展高峰。因此我們應當確立跳出傳統模式公證機構設置的觀念,從云南實際出發,合理設置公證機構,對于基層縣(市)公證處,可采取由就近的公證機構或州、市公證機構托管、重組的方式,根據當地經濟發展水平和便民服務實際需要派出公證人員開辦公證業務,增強公證機構活力,提高人員素質和法律服務水平,形成從實際出發具有靈活機動的基層公證法律服務;昆明市區的8個公證處整合為3個公證處:省級3個公證處整合為1個公證處,4個城區公證處整合為1個公證處,市級1個公證處保留,交由昆明市司法行政機關管理。其余7個縣級公證處保留不變。保留優良資產,提高公證隊伍素質,加強公證機構管理水平,構建全新的公證機構和人員隊伍。早在2006年底,山西省太原市將城區十家公證處撤并重組為城北、城南和河西3個公證處,得到司法部的充分肯定,被稱之為“太原模式”,其做法和實際效果可供借鑒。

二、改革公證機構弊端,統一公證管理體制

目前云南省設在縣(市、區)的127個公證機構還有46%的公證處是行政體制,全省416名公證員中還有36%的公證員是由國家公務員兼職。在公證行業中存在著行政、事業和合作制三種運行機制。三種體制下直接帶來執業理念和目的不同。行政體制模式,是多年來形成的傳統機構,行使國家公權,其權威性最強,存在的問題是“官”味太濃,政府與司法混為一體,司法證明的公正性受到質疑,同時缺乏主動性、開拓性;事業模式,經國家立法授權,參與市場運作,具有獨立執業,承擔民事責任,依法自主自律運行,具有生機與活力,較為適合當前云南省實際情況;合作制模式作為一種探索無可非議,但實踐證明,合作制原本是一個經濟組織的的概念,是經濟上的弱者,是以入股金形式建立的自有、自營和自享的經濟組織的經營機制,從它的產生到發展都不可避免地帶著強烈地以實現利益最大化的目的性,這樣的價值取向決定了與公證行業的非營利性質有著本質性的相悖。在這里要強調一個論點,公證實行何種體制不是由司法行政和公證機構決定,而要由社會主義市場經濟的發展運行要求來選擇。幾年來的公證實踐經驗證明,事業體制至少比起行政體制和合作制更適合社會市場的需要。由于三種模式的本質屬性不同,公證處及其從業人員的價值取向各有不同,表現為有的是“衙門式”的不得不設,人員經費還有財政撥款;有的自收自支、自負盈虧,包業務、包質量、包收入,大包干,搞得像個體戶;有的實行企業化管理;有的主管部門干脆把公證當作賺錢的工具而不愿改制,搞得公證機構五花八門。立法又未對公證機構的體制作出明確規定,因此各級司法行政機關應當從公證工作的大局出發,認真貫徹科學發展觀,認真開展調研活動,加快構建事業體制公證處的步伐,增強公證處發展動力,給公證處更多的自主決定權使其健康快速發展。對合作制公證處爭議甚多,應當逐步萎縮,最終撤銷。使全省絕大多數公證機構體制大體一致,平等和協發展。人員、機構、體制整合后,對現有公證機構建立適當規模化機構運作。云南省現狀有相當數量公證處在人員組成、經費累積、科學管理、民主決策、理論研究、社會保障等方面建設都處于低水平,阻礙了公證行業的發展。因此規模化建設是云南省公證機構完善發展的下一個目標,公證機構對內要實現規范管理,對外要實現業務的可持續發展,規模化建設是基本保證。昆明市區整合后的3個公證處公證員職數不能低于20人,總人數要達到50人;縣(市、區)公證員職數不低于5至10人,總人數達到20人。這是各級司法行政和公證協會應認真研究并為之努力的方向。

三、加強地方性立法,創造良好執業環境

自1979年恢復公證機構至今近30年間,全國各地創造了許多公證實踐經驗,積極爭取黨委、政府、人大的認可支持,制定了可行的地方性法律法規。如: 1996年云南省人大常委會立法頒布了《云南省公證工作若干規定》,2002年省司法廳與省發改委制定了《關于在招標投標活動中辦理公證的意見》,2008年省司法廳與省建設廳制定了《關于在房產交易活動中辦理公證的意見》等等,這些做法和經驗,在不同時期都發揮了重要的作用。公證立法并未對這些全國各地創造性的做法給予吸收和肯定。公證行業內部有人認為《公證法》沒有規定的就不能突破,否則就是違法。本人認為,各地方從實際出發,堅持社會需要,應當制定地方性法律法規,不存在違反《公證法》的問題,也可以換個形式,以部門之間聯發文件,內容為指導意見是可行的。這就應整合社會資源,積極爭取政府、人大和職能部門支持重視,從公證業內來說應當積極地把服務民生、保障市場經濟的經驗做法加以整合,各級司法行政機關、公證協會應主動承擔協調聯系工作。這就要解決一個認識的誤區,公證法沒有解決問題是更應加大實踐、探索力度,豐富完善公證立法的不足。僅靠公證處勢單力薄很難完成這項工作。僅就昆明市二手房交易、銀行抵押貸款、繼承、贈與等常規傳統公證看,房地產管理登記部門是愿意辦公證的,至少對降低登記風險提高物權交易安全有保障意義。現在問題出在業務對抗部門和少數新聞媒體不負責任報導,包括個別律師從中挑起事端,把公證說成雁過拔毛、權力尋租、增加交易成本等誤導社會公眾。我處2007年對1050件房產交易公證買房人作過調研,80%的人認為選擇公證有安全保障降低風險,愿意辦理公證,有15%的人愿意辦公證只是要求公證機構與物權登記、抵押登記一條龍服務或者代辦手續。司法行政、公證協會應當更多的協調整合社會良性資源,公證處埋頭干業務,自我宣傳不夠,社會認知支持率不高。相當一部份公證員反映,公證員壓力大,忙于生計,沒有精力顧及別的事務。

四、實行區域間協作,增強行業整體實力

我國經過30年的改革開放,人們的社會活動以經濟利益為目的的交往日益增多,社會財富積累帶來了民商事法律關系大量上升,公證行業已不再是簡單的人身、家庭財產關系,出現了多層次、全方位的法律服務需求。公證行為不適應社會市場發展需求的突出表現在于“單槍匹馬,各自為陣”。經濟條件較好的昆明地區,有的靠公證員拉關系、托熟人搞證源,施展“個人魅力”拓寬公證業務,形不成整體實力而處于被動狀態。邊遠地區的公證員又座堂辦證,足不出戶,缺乏主動性和發展動力。公證行業缺乏總攬全局,統一協調,行業互助,共同發展的運行機制。當遇到業務機會時,一擁而上,無序競爭,甚至自毀聲譽;當公證行業受到排擠制約時,無力抵御對抗,業務急劇下降,甚至承擔風險責任。為了索取業務,有的公證事項是由公證申請人把持主動,公證員只能被動迎合。公證資源重組整合,在一定區域內協作統一,如按云南全省16個行政區劃劃定為16個協作區域,建立同業協作互助,使得公證處有形資產得到擴充,優良資產得到增值,無形資產迅速提升,辦證規則協調統一,效率權威性提高,降低公證運作成本,社會公信和抗風險能力增強。公證行業就一個區域而言可以從一個“弱勢群體”發展成為“強勢團隊”,公證行業也才能不斷滲透到社會生活各個方面,公證行業乃至到一個公證處都形成集團優勢,才能真正擔負起執法為民,服務社會的歷史使命,否則將會退出法律服務舞臺,被取而代之。解決上述問題,我們應當學習借鑒省外的經驗做法。要解決上述弊病,主要依靠各級司法行政機關和公證協會,從公證行業整體發展需要出發,打破多層級設置公證處,不再糾纏局部團體經濟利益,完成繼公證法實施后的二次公證體制改革從云南公證實際出發重組整合公證機構和人員,推動全省公證工作再上新臺階。

五、加強隊伍建設,培養新型公證人才

現行公證人員的培養主要采取以下渠道:一是靠自身在公證實踐中學習提高,二是每年由省級公證協會組織40個學時的專業學習,三是公證機構自己組織的定期或不定期的業務培訓學習。這種傳統的長期一貫制的學習提高方式,難以應對市場經濟條件下紛繁復雜、名目繁多的民商事法律服務市場的需要,尤其是公證員應知應會的實體法范疇十分廣泛,公證工作實踐中遇到的當事人要求提供咨詢和公證服務的類型涉及到社會活動和市場經濟的方方面面。2000年以后全國司法考試制度建立,給公證機構選拔人才開辟了新的渠道,但隨著公證專業化分工和現有人員知識老化問題日益突出。因此構建公證專業人才培養場所提上了各級司法行政和公證協會議事日程。2007年公安部針對提高現有干警素質的需要,將大部份公安院校改為進修學院,以解決現有干警的專業素質問題。作為一個省,在所屬的政法干部學校或選定一所法律院校設置公證專業進修系(班)是完全可以做到的。經費由公證處培訓基金、省公證協會會費、財政補助、司法行政經費立項、社會資助等多渠道解決,省級公證協會牽頭組織領導,并長期堅持。其二,鼓勵公證人員在職學習,現在在職學習的成人教育渠道暢通,公證處給予報銷部份學費或給予獎勵以提升在職人員水平能力,實踐證明這是行之有效的途徑。其三,適當淘汰一些不思進取、工作不稱職的公證人員,對其給予勸退和辭退,可以每年考核不合格、末位辭退等條件凈化公證隊伍,充實新型人才,把公證隊伍搞成“一潭活水”,實現公證人才和公證業務的“為有源頭活水來”。達到這一目的,司法部及各級司法行政要有人才規劃和培訓學習的規章出臺,各地要有人員整合的實施措施,否則公證隊伍建設的滯后將會制約公證事業的發展。其四,通過立法或制定規章,實行公證專業資格授予和認證制度,如:對從事各類公證專業的公證員實行考核(考試)發證,不是有了公證資格就所有公證業務都可以執業。例如從事證券業務的律師應取得相應證券資格,公證行業的招標、金融、房地產、繼承等專業性較強的應實行資格證執業制度,并輔之以年審考核保障,使公證專業化分工及專業化執業落到實處,以提高公證人員整體素質和提升公證服務水平。

注釋:

《公證法》第七條規定.

2007年上半年全省公證機構人員統計表.

司法部公律司2006年12月《貫徹實施公證法的情況通報》.

2008年全省公證機構人員統計表.

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