論人大代表專職化

王 鵬 馬 鷹

摘要人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是我國人民的歷史性選擇,它為我國的經濟社會發展和人民民主權利的逐步實現做出了巨大貢獻。但是,我們在看到人民代表大會制度發揮了重大作用的同時,也要意識到我國的人民代表大會制度還是不夠健全,在一些具體制度方面還存在問題,比如人大代表兼職化的問題。本文論述我國現行兼職人大代表制的不足,并在此基礎上分析了專職人大代表制的優越性以及其可行性,從而提出了對于在我國建立專職人大代表制度的構想。

關鍵詞概念 制度比較 弊端 探索

中圖分類號:D622 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-197-01

專職代表制是指代表不兼任其他職務,而以代表職務作為其本職工作,并享有職權承擔相應責任的代表制度,兼職代表制是指代表主要時間精力不是放在代表工作上,而是以其他工作為本職工作的代表制度。兼職代表即是"業余代表",其代表工作只是短暫的,附帶性工作,兼職代表制具有以下特點:第一,代表可以從事任何職業,而且和代表工作相比,其他職業才是本職;第二,代表本身不是一種職業,因為他們不通過代表工作而獲得相應的報酬,并且代表行使職權的時間非常有限,缺乏時間上的連續性;第三,相對于其他國家機關工作人員對于代表沒有什么專業上的特殊要求。與兼職代表制不同,專職代表制正好相反。在專職代表制下代表工作是代表的主要職業,一般代表不會兼其他職務,其主要收入是由代表工作而獲得,其工作量要比兼職代表大,且必須具備一定之專業素質。

一、兩種代表制之比較

專職代表制作為代表制的一種主要類型,是在代表制產生并發展到一定階段后出現的。首先,國外有關議員專職化的特點包括:第一,用憲法將議員的專職化固定下來,使之成為一種制度,任何人不得違反;第二,規定了議員的年薪制度;第三,規定了議員的工作制度。我國人民代表大會制度與西方議會制度相同點:一是行使權力的方式都是代議制,都是代表選民以國家權力行使者的身份行使職權。二是都是按照一定法律程序經選舉產生,并按照一定選民比例加上基本數分配代表或議員名額。三是都是屆期制。四是代表或議員都有各自認可的條件,在任期內都受到法律的一定特殊保護。

其次,看一下我國人民代表大會制度與西方議會制度不同點:一是代議制性質不一樣,即政權性質不一樣。二是職權不一樣,西方國會或議會都奉守三權分立,相互制約又滲透,而我國是人民代表大會制度,具有全權性。三是履行職權的方式不一樣,我國人大代表絕大多數是兼職的,代表和選民生活在一起,而西方國家的議員基本都是專職制。這些國家之所以規定議員不能兼任其他職務,主要是基于以下考慮:一是如果議員兼任其他職務,容易使議員分散精力,從而不能高質量地履行議員職責;二是如果作為權力機關組成人員的議員兼任其他職務,往往會造成監督者與被監督者集于一身,從而使西方國家所倡導的權力制衡的政治體制流于形式。

二、人大代表兼職化的問題

1.兼職代表制帶來執行代表職務和代表社會職務的矛盾。我國人大代表現狀,其中擔任各級領導職務的占20%以上,知識分子、工人、無黨派人士的代表約占80%,他們大多數是各行各業的骨干,并且承擔了繁重的黨務、政務及企業生產的工作。在兼職代表制下,人大代表沒有足夠的時間從事代表工作,這導致代表活動質量下降,代表權力弱化。

2.人大代表角色轉換錯位,限制其正確履行職權。在外國議員制度中,對議員權利和義務有明確的規定,其中重要的一項是“不得兼任”的原則。為防止議員利用其身份為個人或某個集體謀取利益,憲法及組織法規定,議員一經當選,就不得再繼續兼任與選舉授予的職權相抵的公職和私職。我國的國家權力機關的性質和地位,決定其組成人員必須以全體人民的利益和意志為行為的出發點。而客觀上,因代表與其工作生產崗位密切的關系,使他們履行職權的角色轉換容易錯位。

3.兼職的人大代表無法進行高質量的立法。我國的人大特別是有立法權的人大作為一個議事機構,其任務不僅僅在于討論、決定重大事項,更為重要的是承擔著“定規立制”的任務,即對社會事務進行立法。這就要求人大代表必須有充足的時間來審議法律草案。然而,兼職的人大代表在時間上是無法保證的。

4.兼職的人大代表影響了權力機關監督權的行使,無法建立起良性的監督機制。監督者與被監督者不能存在利害關系,否則監督只能是一句空話。但是,就我國目前人大代表的分布情況看,人大代表來自于各行各業,其中就包括了來自國家行政和司法機關的代表。

三、人大代表專職化的實現路徑

第一,中央與地方同時推進人大代表職業化改革。就整體而言,更為重要和更具可行性的是從全國人大代表的職業化入手進行改革。

第二,減少代表名額。作為行使立法職能的代表機關來說,其代表人數過多是不適合的。人數過多,不利于長期地持續地開展工作。專職代表制下,減少代表數額,有利于代表發揮個人能動性,充分討論決定問題,同時也降低了決策成本。

第三,引入競選機制,完善選舉制度。要加大人大代表選舉的公開化、民主化和透明化程度,改進代表選舉的程度和方式,制定嚴格的專職代表選舉標準,把住專職源頭關和入口關,通過競選方式,確保優秀候選人能夠當選代表。

第四,完善人大會期制度。專職代表制下,人大代表成為一種職業代表來行使職權有了充分的時間精力保障。因此,可以建立經常性會議規程以提高人大的議事效率。

第五,建立人大代表任職的保障制度。具體包括兩個方面:一是薪金保障。專職的人大代表應以薪金作保障,且薪金標準應高于其他同級公職人員;二是辦公條件的保障,應給予人大代表固定的辦公場所。

從上述分析可以看出,人大代表的兼職化帶來了許多問題,正是由于這些不足的存在使人民代表大會制度的功能受到了限制。而要實現人大代表的專職化,憲法的修改、制度的創設也就成為國家的必然選擇。盡管實現代表的專職化還存在著許多難題,但它卻是我國政治體制改革的一個方向。

注釋:

謝祥為.略論我國人大代表專職化.人大制度研究.2003(6).

王世杰,錢端升.比較憲法.北京:中國政法大學出版社.1997.

苗連營.立法程序論.北京:中國檢察出版社.2001.