論農民權利保障的國家責任

李 泓

摘要破除城鄉二元結構已成為國家對發展社會主義新農村的最核心內容。國家在著手推進農村改革發展的同時,應注重“以人為本”的科學發展觀,尊重和保障農民的權利。本文認為應從人權實現的社會條件入手,從市場經濟、民主政治和法治國家三維一體的體系出發制定法律和政策,最后落實法定的權利。

關鍵詞二元體制 人權 國家責任

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-188-02

十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》標志著我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻,進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。“城鄉二元結構”和“三農問題”重大矛盾由來已久,它們是歷史長期發展過程中多種因素形成的。在“城鄉二元結構”現實中,農民身為公民,其本身應該擁有的一系列基本權利沒有真正得到保證和尊重,因而造成的深層次矛盾日益突出,對構建和諧社會提出了嚴峻的考驗。城鄉二元結構已經成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙,這已經成為一種共識。

一、二元體制之缺陷

二元社會結構就是以二元戶籍制度為核心,包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度在內的一系列社會制度體系。城鄉二元結構體制存在的弊端:1.城鄉之間的戶籍制度削弱了農民在法律面前人人平等的權利。2.兩種不同的資源配置制度使農民未能真正享受公民的權利。3.戶籍制度和兩種不同的資源配置制度,體現了農民在政治與權利問題上的不平等。

二元體制之缺陷就是對農民尊重和保障人權方面的缺失,權力和權利的不平衡、權力與責任的不平衡、權利和義務的不平衡。我國人民也充分享有與我國社會發展程度相適應的各種政治、經濟、文化等權權利。隨著現代化建設的發展,還要實現更高層次的和更廣泛的人權。國家只有通過立法,才能合理配置個人與社會、個人與個人的權利義務關系,只有實現了更廣泛的人權,才能實現社會的和諧有序發展。

二、農民權利的應然與實然

應然權利是指人應當享有的權利,表明人權的應然性,法定權是由法律確認和國家保障實施的權利,實有權利是指人們在現實社會中享有的權利狀態,是應然權的實現程度和權利的實然狀態,表明權利的實然性。應有權只有轉化為實有權,人權才由觀念狀態進入現實狀態。若要在憲法和法律的前提下保障下農村的廣大農民群眾,則應然的平等保護與實然的非對等對待的矛盾必須徹底改變。

(一)農民的應然權利

我國《憲法》規定,中華人民共和國公民在憲法面前一律平等,國家尊重和保障人權。農民作為公民的一份子,其公民的獨立主體性地位理應得到社會與政治國家的確認與尊重,這是法律上的應然狀態。?應然權主要涉及五個方面:1.農民身份平等、人格獨立和自由方面的權利。2.農民維持和發展生產,亦即維持自我生存與發展的基本權利。3.民主參與及決策的基本權利。4.農民基本的社會權利。5.獲得權利救濟的權利。

(二)農民實然權利與應然權利的差序

進入實然狀態,從公民基本權利看農民弱勢群體,結論是現實生活中農民并不是完全的公民,他們與城市的公民享有我國憲法規定的基本權利出現較大非對等的矛盾。新中國成立后,受剝削和壓迫的農民階級,翻身成了國家的主人。但憲法在農民弱勢群體保護方面的現狀存在缺失情況。

1.不平等權——國民待遇的缺失

《憲法》規定的基本人權對于長期生活在一個地方的外來人口就沒有任何法律作用。我們看到:自建國以來實行的城鄉二元結構,使被定義為“戶口在農村的公民”的農民成為事實上的“二等公民”。一些部門和地方通過制定規范性文件更強化了農民的“二等公民”身份,強化了對農民的制度歧視,弱化了農民作為公民應有的權利。

2.遷徙不自由——自由權的缺失

“一國兩民”的戶籍管理制度,是公民自由權的嚴重缺失,戶籍制度造成了社會等級的存在,影響了社會公正。因而造成公民人身自由權、平等教育權等權利在執法中被隨意侵犯和被剝奪。兩類戶口的劃分造成兩種對資源享有權的確認,形成利益分配的不平等。把農民置于不平等的位置,置于城市化現代化之外,嚴重侵犯了他們追求幸福生活的權利。

3.不平等選舉權——政治人權的缺失

公民其最重要民主權利的體現是選舉權。在社會民主化的今天,公民運用其政治權利對國家權利的參與程度越來越廣泛和深入。公民憑借選舉權、立法行政與司法參與權、監督權和各種政治自由的實現,實現公民“以權利制衡權力”的目的。但《選舉法》中所體現的不平等選舉權使得中國農民的政治人權發生缺失。隨著社會主義建設事業的發展,社會可控的資源逐步增多,各種利益的調配量巨大,人們逐步關心起來了政治人權,希望通過平等的選舉權,彌補政治人權的缺失。

4.教育不平等——受教育權利的缺失

我國是社會主義國家,社會制度也為這種平等權利的實現提供了憲法保障,公民教育權利的平等已初步得到體現和實現。但由于社會財富分配的不公,國家對城市和農村投入的教育經費不平等,這種失衡的財政政策,使城鄉居民之間的教育機會不能均等,使農村孩子獲得的教育資源明顯少于城市孩子。長期以來,農村流動人口子女在入學機會上表現出國民待遇的缺失,因而農村流動人口子女的教育公平問題是當今社會關注的熱點問題。

5.農村土地承包經營權——財產權利的缺失

財產權是人的自然不可動搖的權利。公民沒有明確具體的財產權利,就會失去作為人的尊嚴和條件。農民的財產權不完整,集中體現為土地產權關系和鄉村企業產權不明確。就農村土地而言,土地屬于集體所有制,但對集體并無明確的法律法規和政策界定。導致農民的財產關系運行和財產權益保護缺乏穩定性。憲法中沒有規定征用土地時的賠償或補償的規定。實踐中,因土地征用問題所產生的損害農村土地承包經營權的情況而引發了農民與政府的沖突事件不斷發生。法定化要求對農戶承包權的界定和保護,應由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來,

三、國家是農民權利保障的義務主體

中國的“三農”問題,核心就是農民問題。當代中國農民的社會地位與其對社會的巨大貢獻和在中國社會階層中的龐大比重是極不相稱的。這種不相稱最終將會危及社會和諧、社會穩定和社會發展。解決農民問題的實質就是人權問題,構建和諧社會,必須高度關注并切實改善農民的人權狀況。廣大農民渴望公正、平等的國民待遇,要求擁有政治上的自由民主權利。這也是《憲法》所賦予農民作為公民一份子的權利,憲法是人權問題解決的關鍵問題。“憲法不是輝煌的政策便覽,憲法重要原則的真正適用應成為社會在法律政治意義上進步的起點”。

中國的“三農”問題,核心就是農民問題。當代中國農民的社會地位與其對社會的巨大貢獻和在中國社會階層中的龐大比重是極不相稱的。這種不相稱最終將會危及社會和諧、社會穩定和社會發展。解決農民問題的實質就是人權問題,構建和諧社會,必須高度關注并切實改善農民的人權狀況。廣大農民渴望公正、平等的國民待遇,要求擁有政治上的自由民主權利。這也是《憲法》所賦予農民作為公民一份子的權利,憲法是人權問題解決的關鍵問題。“我們都只不過是在成為公民之后,才真正開始變成人的。”

(一)從憲法和法律層面,給農民一個完整的公民權利

從法律邏輯上來看,農民的憲法地位似乎應毋庸議。一則,我國現行憲法序言和總綱關于國體、統一戰線和社會主義建設事業主體的內容暗含了農民的政治地位;二則,體現農民法律地位的“公民的基本權利和義務”一章諸基本權利的主體是公民,2004年憲法修正案增加規定“國家尊重和保障人權”,農民是人,是公民,自然是基本權利主體。兩者結合,似乎農民的政治地位與法律地位具有統一性。實則不然。一方面政治與法律、規范與事實的互為糾結使問題并非如法律邏輯那樣清晰、明朗,他方面比較憲法史也不乏關于一部分自然人長期沒有獲得完整的憲法人格,不具有公民資格,不享有平等保護的例證。

在現實生活中,國家一些法律規定使農民很少介入政治,在全國人大代表各額中,農民以其占80%的人口基數僅得到了極不相稱的席位。可以說,中國農民雖然在名義上獲得了平等的政治地位,但實際上并無民主的參政議政之實,政治生活中缺少農民的聲音。憲法第43條休息權的主體是勞動者,“勞動者”包含農民,而是享受國家法定假日、最低工時和帶薪假期,則此處的“勞動者”就不包括農民。限制了農民享有城鎮居民戶籍和工人身份上的住房、就業、退休、勞保、醫療、教育等社會福利權利。農民作為國家民主專政的基石,如何應得到相應的重視,應享受平等的政治地位,這是社會主義本質的要求,也是農民“人權”的體現 。法律在中國農村的實踐和成功必須體現農民真實的平等與公正。

(二)實現農民憲法地位政治性和法律性之統一,是構建和諧社會的重要手段

實現農民應有的憲法地位政治性和法律性之統一,國家必然成為承擔人權保障的最主要的義務主體,這種國家義務是剛性的,必須那樣做,是國家責任。《憲法》是國家的根本大法,任何法律、法規都由其派生。隨著改革開放,一部部法律的制定和生效,人們越來越注重運用法律保障自己的權利,也開始認識到國家政府是按人民的意志產生的,服務于人民。國家要保障農民的經濟權利,新農村的發展,農民生活的富裕都離不開經濟的發展的物質保證,政府必須作為主要責任方加大農村社會基礎設施投資,在政策上必須向農村合理、適度傾斜, 保證農民經濟權利充分實現。國家要保障農民的民主和平等權利,逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,擴大農民在縣鄉人大代表中的比例,農民才能把真實的訴求帶到中央,以滿足農民不斷提高的公民意識和政治參與意識。保障農民不再是“二等公民”,他們與城市人口一樣享有同等的待遇,一樣享受社會發展成果。國家要保障農民司法的權利,農民的合法權益得以保障,是政府應盡的義務,促進和保障人權基本自由的實現,最根本的是取決于國家一級的人權保障機制是否完善有效,因為司法是人權保護的最后一道屏障。確保城鄉二元結構體制下社會的底層群體農民通過司法途徑獲取救濟的權利有保障。

十七屆三中全會已明確指出要破除“城鄉二元結構”,旨意以人為本,發展社會主義新農村,建設和諧社會。法律從公平正義出發,經濟從效率增長出發,二者殊途同歸于制度創新,只有制度創新,農民才能真正實現從身份向契約的轉變,才能真正享有公民權的公民。尊重和保障農民的權利,是國家負有不可推卸的保障人權的責任。破除“城鄉二元結構”就是破除二元的身份歧視,權利歧視,制度歧視,實現“國家尊重和保障人權”的憲政之維。

注釋:

中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編.中國農民負擔史(第四卷).中國財政經濟出版社.1994年版.第405頁.

1991年5月9日江澤民與優秀殘疾人和助殘先進集體、個人代表座談時的講話,載人權網:http://www.humanrights.com.cn/human/2005-06/06/content_108327_2.htm.

《中華人民共和國教育法》第九條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、財產狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的機會。”

鄭賢君.論農民憲法地位的雙重性—一個關于規范與事實緊張的憲法例證.中國憲法年刊.法律出版社.2006年版.

參考文獻:

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[2][美]羅斯科·龐德.沈宗靈,董世忠譯.通過法律的社會控制——法律的任務.商務印書館.1984年版.

[3][法]盧梭.何兆武譯.社會契約論.商務印書館.2003年版.