試析人大代表強制措施制度及其立法完善

丁玉明

摘要對人大代表采取強制措施制度是司法實踐中一個熱點和難點問題。由于對人大代表采取強制措施審查許可制度立法宗旨的曲解,以及對審查許可程序性質的錯誤認識,加之此項法律制度本身的缺陷,導致司法實踐中審查許可制度執行時的混亂局面。本文對此進行了初步的審視與分析,并提出了一些修法建議。

關鍵詞人大代表 強制措施 審查許可制度

中圖分類號:D920.0 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-180-03

一、對人大代表強制措施審查許可制度的立法宗旨質疑

鑒于人大代表的特殊身份,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第30條規定:無論是公安機關提請人民檢察院批準逮捕的,還是人民檢察院、人民法院決定逮捕的,遇有縣級以上的地方各級人民代表大會代表犯罪需要逮捕的,非經本級人民代表大會主席團許可,在本級人民代表大會閉會期間,非經本級人民代表大會常務委員會許可,不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留,執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表,如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施,應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。《人民檢察院刑事訴訟規則》第79條也規定:擔任縣級以上人大會代表的犯罪嫌疑人因現行犯被拘留的,人民檢察院應當立即向該代表所屬的人大主席團或者常委會報告;因為其他情形需要拘留的,人民檢察院應當報請該代表所屬的人大會主席團或者常委會許可。上述條文即是對人大代表采取強制措施審查許可制度的基本法律依據。聯系到司法實踐中凸現的問題,作者認為很有必要弄清前述條文的立法宗旨。《人大代表法》第1條明確規定:“為保障全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法履行代表的職權,履行代表的義務,發揮代表作用,根據憲法,制定本法。”據此可知,對人大代表采取強制措施或審判必須通過人大的審查許可關,其立法宗旨至少有兩項內容:一個是為了保障人大代表的合法權利,一個是不致因為實施拘留、逮捕等強制措施而影響人大代表依法執行職務和人大正常工作。另外一個次要目的,是作為權力機關對于執法機關的執法監督、制約。其立法主要基于:1.人大代表享有特殊地位和身份,即特殊的人身保護權,必須有特殊的保護機制。人大代表是一種國家職務,是國家權力機關的組成人員。人大代表具有特殊政治身份,在國家政治生活中有重要地位和作用;2.人大權力機關的特殊性。人大是國家的權力機關、立法機關,其工作能否正常運行,關系到國家、社會穩定,其機構是絕對不能癱瘓的。同時,人大實行民主表決制度,它要求人大會議必須有法定代表人數,因而,為確保人大工作正常運行,一些并非重大的司法活動必須為人大會議作出讓步;3.國際社會的通行作法。許多國家規定,議員在“議會開會期間”及“出席各自議院會議期間和往返于各自議院途中”享有不受逮捕的特權。議員享有人身保護權,這是世界慣例。縱觀世界各國,議員的人身保護權指議員非經議會批準不受逮捕或審判的豁免權利。這項特權最初是為確保議員在參政議政時不受封建勢力的干擾和迫害,后來則為確保議員不受無根據的司法干擾,專心致志地做好工作。然而,許多人對人大代表的性質、地位與作用了解不多,認識不夠,產生曲解。如有人認為對人大代表采取強制措施要經過人大自己批準,能保證法律面前人人平等嗎?更有人把這項制度當作違法犯罪的保護傘,“人大干預反而異化為人大代表的一種對抗強制措施適用的特權:即犯罪嫌疑人及其親屬往往利用職務的便利影響人大決定,使人大機構在只聽‘一面之詞的情況下,加以審查并提出監督意見,從而給司法機關適用強制措施帶來障礙”。凡此種種,都是對立法宗旨的錯誤認識,必須予以澄清。

二、對人大代表采取強制措施審查許可程序的性質分析

對人大代表采取強制措施及審判審查許可程序的性質,實質上指的是人大應當審查哪些內容的問題,是作程序性審查,還是實體性審查,或者兩者兼而并審,這種許可權力是何種性質的權力。所謂程序性審查,是指人大審查司法機關對涉嫌犯罪代表采取強制措施及審判的程序是否符合刑事訴訟法等程序法規定;所謂實體性審查,指的是人大審查涉罪代表是否真正構成犯罪、或是否符合有關犯罪構成要件或有其他違法行為。對此,理論上主要有如下三種觀點:第一種觀點認為,人大進行的只是程序性審查,即只是審查司法機關對該代表采取的強制措施或審判在程序上是否合法,人大對于提請拘留、逮捕人大代表案件的審查只能是形式上的審查,即審查司法機關提請拘留、逮捕的理由是否合法,程序是否合乎規定,而不必審查該代表是否構成犯罪。第二種觀點認為,人大只作實體性審查,即審查該代表是否真正涉嫌犯罪或有其他違法行為,理由是如果人大不審查實體性內容,很可能鑄成錯案,也是一種明顯的失職。第三種觀點認為上述觀點都不全面。人大許可權性質應當是一種有限審查權,這種有限審查的內容應以審查程序是否合法為主,兼有審查實體上是否合法以及是否不利于人大工作開展的事務性審查。其理由是:如果人大只進行程序性審查,就很難避免人大代表受到打擊報復的情況,也可能因此影響人大工作的正常開展;如果完全實行實體性審查,從理論上講,人大行使立法權、選舉罷免權、監督權等權力,但并不享有檢察權和審判權,對案件進行實體性審查,與司法機關獨立行使職權產生沖突;從司法實踐上看,認定代表的行為是否構成犯罪,必須要遵循嚴格的開庭審理程序進行舉證,要兼聽控辯雙方理由,要由專業法官依法認定,人大會并沒有這樣嚴格而中立的聽審程序,其相關人員也不具備法官的專業素質和經驗,并非都能作出正確的判斷。因此,人大的審查,必須要緊緊圍繞著強制措施及審判是否存在干擾人大代表正常行使職權、是否存在打擊報復等,以及是否會妨礙人大正常會議的召開等情形。由此區分不同情況進行審查,分別審查程序是否合法或實體是否合法。

作者認為,無論何種情況下人大對司法機關所采取強制措施的審查都應同時既進行程序審查,又要作實體審查,同等重要,不能搞單打一。因為從《代表法》第30條來看,司法機關對人大代表采取強制措施時,有兩種處理程序:一種是告知性的報告程序,是針對有法定現行犯罪行為的縣級以上人大代表而言的,司法機關只需在執行后向人大報告即可;另一種是許可性程序,是針對縣級以上人大代表需要批捕,司法機關只有經人大許可后,方可執行。縣以上人大必須對司法機關報告提出的強制措施種類、理由、證據進行審查后,才能作出許可或不許可的批復。它既是程序性審查,更是實體性的。就第一種告知性的報告程序來看,如果人大只接受報告不作程序兼實體審查,就盲目認同,怎能確認司法機關的決定正確合法,又如何保障代表依法正常執行職權?至于實體性審查有悖于司法獨立的說法,筆者認為,人大所進行的審查不是司法程序意義上的實體審查,而是借助法律專家對人大代表涉嫌犯罪構成實質要件的初步鑒定。即使是拘留也要符合刑事訴訟法規定的基本情形。所以,我們認為人大的審查必須是程序審查和實體審查的有機統一。

三、對人大代表采取強制措施審查許可制度的缺陷及實施中的不當之處

(一)對人大代表采取具體強制措施偏重于少數種類

1.刑事訴訟法規定的五種強制措施適用不完全。據有關調查資料顯示,在司法實踐中,人大代表涉嫌犯罪特別是職務犯罪的案件時有發生,從辦理案件所采取的強制措施種類看,主要集中于取保候審、拘留和逮捕三類,很少適用拘傳、監視居住。

2.如何準確理解“其他限制人身自由的措施”問題。實務界有人認為,對人大代表采取拘傳、取保候審、監視居住等強制措施,不必報請許可,理由是它們沒有完全限制涉罪代表的自由,這種認識是不準確。《代表法》第30條規定的“其他限制人身自由的措施”,理解存有歧義,有人認為指的是司法拘留、行政拘留、勞動教養等剝奪、限制人身自由的處罰,有人認為既包括剝奪、限制人身自由的處罰,也包括限制人身自由的強制措施。全國人大法工委對有關問題的解答中,正式把對人大代表采取行政拘留、刑事拘留、監視居住、勞動教養等措施均納入了應依法許可的范圍。《人民檢察院刑事訴訟規則》因為對人大代表適用強制措施僅規定了拘留、逮捕的具體程序,這使得執法者誤認為對人大代表適用其他強制措施如拘傳、取保候審無需經過人大許可。其實,根據人大法工委立法精神,“法律規定的其他限制人身自由的措施”,并沒有將拘傳、取保候審、監視居住等限制人身自由的強制措施排除在外,所以,凡強制措施均要經過人大許可。

(二)人大行使審查許可強制措施程序上存在的問題

我國現行的人大許可采取強制措施制度,散見于憲法、全國人大組織法、代表法等法律中。法律本身不系統、不具體、不明確,甚至疏漏、沖突,而且對人大如何行使審查許可權并未作出詳細規定,學理上對此也未深入細致探討,因而,司法機關和人大在具體操作中,也就無所適從,勢必影響到司法公正。其審查制度存在如下缺陷:

1.法律對人大代表涉罪強制措施經人大是作程序性審查,還是作實體性審查規定不明。加之對人大代表的權利保護范圍沒有限制且失之過寬,造成司法機關適用法律中,極易隨心所欲,各行其事,致使部分人大代表變相成為“法外特權階層”。當司法機關確實需要報請本級人大擬對某位人大代表采取強制措施時,不是久拖不決,就是被強行否決,使執行陷入被動,影響了法律的統一實施。

2.拘留、逮捕報告或報請許可的主體不一致。從代表法的規定看,對人大代表的拘留應由執行機關向人大主席團或者人大會常委會報告。由于立案管轄權不同,且強制措施的決定主體、執行主體以及案件的管轄主體有所不同,有時會發生矛盾。如檢察機關在辦理案件中對各種強制措施都享有決定權,但是強制措施的執行主體大都是公安機關。在現行刑訴法賦予檢察機關拘留決定權的前提下,仍由公安機關報告顯然與執法現實沖突。因為《檢察院刑事訴訟規則》中規定由人民檢察院報告或報請許可,前后矛盾。

3.法律缺少對人大審查許可的期限規定,容易造成超期審理。刑事案件具有較強的時效性,公安司法機關必須遵守刑訴法的時限規定,否則,違法辦案勢必影響其打擊犯罪、處罰犯罪和保障人權。法律缺陷是:偵查機關在辦案中,對涉嫌犯罪的人大代表需要采取強制措施時,先履行報告、請示程序,人大機關在收到請示后多長時間予以批復,法律沒有明文規定,辦案的及時性、緊迫性與人民代表大會會期的間隔性之間相沖突。還會導致:“對于司法機關提請許可的報告,一級人大主席團或者人大常委會可能拖延幾個月、甚至幾年,都不作決定。加之各級人大會一般每年舉行一次,各級人大常委會會議一般每兩個月召開一次,而偵查機關的偵查工作卻是日常性的活動,隨時都有可能對涉罪人大代表適用強制措施作報請許可,存在顯著的時間差”。如我國刑訴法規定,“刑事拘留最長只有14天,人大在此期限內未能作出批復,司法機關對該犯罪嫌疑人將難以處理,因為直接逮捕是違法辦案,釋放又影響后面的取證等工作,容易出現串供或逃跑,社會影響也大”。

4.人大對涉罪代表審查作出許可或不許可的決定后,司法機關或當事人不服該如何,法律未設定有效救濟程序。這是司法實踐提出的又一難題:對人大作出許可或不許可的決定,如果司法機關或當事人認為不正確,能夠要求復議或復核嗎?《刑事訴訟法》及相關司法解釋卻沒有任何具體規定,更無實施細則,司法實踐中無法可依。許多人認為人大的決定應當是終局決定,不能再提請復議、復核及申請救濟。而人大多次不予許可后,司法機關和當事人均一籌莫展,已經嚴重影響和制約了偵破案件工作的順利開展。

5.擔任兩級以上人大代表如何許可采取強制措施是個難題。對于身兼多級人大代表職務的犯罪嫌疑人,采取強制措施該怎么辦,理論上有不同的觀點:第一、多級分別審查許可論。即應當分別由該代表所屬的人大會同級的人民檢察院報請代表所屬人大或其常委會許可。對此,多數人贊同。第二、一級許可生效論。即只要有一級人大做出許可,即使其他級別人大不予許可,公安司法機關亦可對代表采取強制措施。第三、多級同時審查許可論。即對兩級以上代表采取強制措施,應經各級人大同時許可,方可實施。理由是:“從本質上說,強制措施是對代表權利的限制,也給代表履行職務帶來較大制約。單個代表職務可跨越多級,而單個人人身無法分割,在一級人大許可對代表采取強制措施,而另一級人大尚未許可或不許可的情況下,如公安司法機關對代表采取了強制措施,將使代表難以履行其他級別人大代表職務。根據法律規定,不同級別人大代表的權利內容不同,作用也不相同,其中全國人大、省級人大、省會市人大、較大市人大和自制地方人大代表享有參與立法的權利,而且這些立法權也各不相同。實行‘一級許可生效,實際上等于剝奪了代表在其他級別人大的權利,是對代表法律人格、法律地位的漠視。從人大本身看,許可權是各級人大的法定權利,實行‘一級許可生效,將侵犯其他級別人大的許可權。從另一角度看,許可又是各級人大的法定義務,如果實行“一級許可生效”,將意味著另一級人大的玩忽職守。即使上級人大代表是下級人大選舉產生的,根據法律規定,上下級人大之間是監督關系,不是領導關系。上級人大如果發現下級人大許可對代表采取強制許可的決定不妥,可以行使監督職權,但不應因為代表是下級人大選舉產生的,便代替下級人大提出許可或不是許可的意見”。因此,對兩級以上代表采取強制措施,應經各級人大同時許可,方可實施。我們認為,對身兼兩級以上代表采取強制措施時,應采取“就高不就低”的原則,經代表所在最高級別的人大許可方可實施。理由是:強制措施是對代表權利的限制,只要實施都可能給代表職務的履行及人大工作帶來一定的影響和制約,這是客觀的。兩級以上人大同時許可易造成相互推諉扯皮,糾纏不清,除非兩級以上人大都同時許可或不許可的情況下,才會不致于導致各級人大之間的矛盾與沖突。由上一級人大審查許可主要是基于級別高的人大一般政策水平高、業務精良,特別是涉及到地方人大代表時,可以避免地方干擾,其審查更為客觀公正。同時,既然人大上下級之間是監督關系,那么,由上級人大審查許可也可以強化與發揮上級人大的監督職能,也避免各級人大都插手審查浪費不必要的人力物力財力。至于人大之間互相侵犯權力的問題,我們的觀點是,各級人大都必須服從打擊犯罪、保障公民人權、維護社會穩定的宗旨。所以,作者傾向于由高級別的人大審查許可較為科學合理。

四、對人大代表采取強制措施制度的立法完善及建議

針對前述立法缺陷,筆者提出如下立法建議:

(一)明確人大許可采取強制措施制度的審查內容

即規定無論采取哪種措施,人大既要作程序性審查,又要作實體性審查,兩者兼審。司法機關提請要求對人大代表采取強制措施及審判的,人大首先要對該請求報告作程序性審查,看司法機關的有關手續是否完備、合法,是否附有基本的證據資料,有關司法行為是否合法,是否超期辦案等等;其次,還要審查有無對代表打擊報復的情形,有無證據證明,特別是必須聘請法律專家作實體性審查,看該代表是否有證據證明其涉嫌犯罪,鑒定是否符合犯罪構成要件;最后,還要審查對人大代表采取強制措施后,是否會影響人大工作正常開展,即進行事務性審查。假如不存在前述情況則應當作出許可的決定,反之,則不予許可。

(二)化解拘留、逮捕報告或報請許可的主體不一致矛盾

從代表法的規定看,對人大代表的拘留、逮應由執行機關向人民大主席團或者人大會常委會報告。執行機關主要是指公安機關,而多數人大代表涉嫌的都是職務犯罪案件,其偵查主體是檢察機關,強制措施決定主體也是檢察機關。為解決該沖突,法律可以明確規定:人大代表涉嫌普通刑事案件的強制措施由公安機關報請人大審查決定;人大代表涉嫌的由檢察機關立案偵查的職務犯罪案件則由檢察機關報請人大審查決定。

(三)明文規定人大審查許可期間制度

應參照《刑事訴訟法》有關條文,在審查期限上,對于司法機關提請要求對人大代表采取拘留措施的,人大主席團或常委會應當在1天內作出是否許可的決定;對于司法機關提請要求對人大代表采取逮捕措施的,人大主席團或常務委員會應當在3天內作出是否許可的決定;對于司法機關提請要求對人大代表進行審判的,人大主席團或常委會應當在7天內作出是否許可的決定。對于已經許可采取拘留、逮捕或審判措施的,有關司法機關在執行后應當及時向作出許可的人大主席團或常委會報告等等。

(四)完善對于人大作出審查決定后的救濟制度程序

人大作為權力機關并非萬能的,加之種種因素干擾,作出許可與不予許可決定產生錯誤也在所難免,因而,必須建立相關的救濟制度。憲法和法律設定人大審查許可制度目的在于保護人大代表在履行職務時免受強制干涉和惡意打擊,而非對人大代表作一般意義上的人身庇護,更不是賦予代表法外特權。因此,如果發生人大不許可拘留、逮捕的情況,筆者建議法律規定,司法機關可以變更強制措施,待偵查收集充分證據后,再次提出復議請求。對復議請求不許可的,若事實清楚,證據確實充分,確有逮捕必要,可以向上一級司法機關報告,由上一級司法機關提請其同級人大審查。上級司法機關認為該案涉嫌犯罪的下級人大代表確有逮捕必要時,可向同級人大常委會匯報,并根據《地方各級人大組織法》第44條第7項之規定,提請本級人大常委會撤銷下級人大常委會不予許可逮捕的決定。其次,作為涉嫌犯罪的人大代表,對于人大作出許可或不許可決定不服的,也有權要求人大主席團或者人大常委會進行復議,如果對復議結果仍不服的,可以請求上級人大常委會撤銷該許可的決定。

(五)強化法律解釋工作,修改并完善人大代表法

應加強立法研究,把散見于憲法、全國人民代表大會組織法、代表法、地方各級人代會和地方各級政府組織法等法律統一起來,消除法條間的沖突,實現人大代表司法保障權設置的科學合理性。

注釋:

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