論中央與地方行政權限爭議的解決機制

高樹勇

摘要我國中央與地方政府之間行政權限爭議現象的大量存在,不僅導致行政系統內部的不穩定,影響行政權行使的權威性和效率性,而且更不利于保護行政相對人和社會公共的合法利益。目前,由于缺乏制度化、規范化的解決機制,這些爭議難以及時有效的解決。因此,我們有必要在借鑒國外經驗的基礎上,通過完善中央與地方權限爭議的解決機制,理順中央與地方關系。

關鍵詞中央與地方 權限 爭議

中圖分類號:D62 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-177-02

一、問題提出

解決中央與地方行政權限爭議,無論在世界上哪個國家,都是一個事關國家穩定大局的問題。世界各國由于國情不一,政體不一、歷史傳統等原因,在處理中央與地方行政權限爭議問題上形成了不同的模式。

中國是一個地域遼闊的單一制國家,各地區之間的差異相當的大。如何合理劃分中央與地方行政權限該如何劃分,如何保證在國家統一的前提下充分發揮地方積極性,當出現行政權限爭議時如何解決,是擺在當前中國政府與學術理論界的重大難題。當前,中國的中央與地方權力配置及權限爭議解決機制缺乏統一和明確的法律規范。這一現狀導致很多問題得不到有效解決,影響到行政權行使的權威性和效率性,而且會損害行政相對人甚至社會公共的合法利益。為此,要建設和諧社會,隨著經濟、政治體制改革的深入和中央與地方關系法治化進程,應通過法律明確配置中央與地方之間的權力,完善解決中央與地方行政權限爭議的解決的法律,建立健全的中央與地方行政權限爭議解決的機構。

在立法方面,我國憲法、立法法對中央與地方的立法權權限有了比較明確的劃分,規定哪些只能制定法律,哪些情況地方人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規。在司法方面,我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對最高人民法院和地方各級人民法院的案件管轄權作了明確的劃分及出現管轄爭議的解決方法。因此,中央與地方爭議主要表現在行政權。目前,這些爭議在我國缺乏制度化、規范化的法律解決渠道,難以及時有效的解決。因此,研究中央與地方行政爭議權限爭議解決機制,具有十分重要的意義。

二、中央與地方行政權限爭議現象產生之原因

(一)中央與地方行政權限不明確

在行政事務方面,我國憲法沒有具體列舉哪些行政權力歸屬中央,哪些歸屬地方,哪些既可由中央享有也可由地方享有,而是原則規定由國務院“統一領導全國各級國家行政機關的工作,規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”;規定國務院有權“領導和管理經濟工作和城鄉建設”、“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”、“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”、“領導和管理民族事務”等。同時,在第107條規定地方政府的職權時規定:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。而我國《地方組織法》第59條規定縣級以上的地方各級人民政府有權“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。很明顯地,現行憲法和法律對中央與地方政府之間的行政權限規定幾乎一樣,根本無法在法律上明確中央與地方政府各自的權限。

(二)缺乏地方利益表達與平衡機制

從利益的角度來說,處理中央與地方權限關系,實際上是處理和調整國家利益與地方利益的關系。隨著市場經濟的發展,地方利益日益凸顯出來,地方利益與中央利益具有一致性,也具有矛盾性的一面。目前,隨著經濟和政治體制改革的深入,地方為獲取更大利益,往往與中央政府進行利益博弈。中央政府為實現公共利益的最大化,要求限制地方利益的無限膨脹,地方政府為謀求地方經濟社會的發展而與中央討價還價,要求中央放權讓利,給項目、給資金、給予地方更多照顧。一直以來,我國調整中央與地方關系都是一種自上而下的權力監督方式,十分缺乏民主性,從而很容易導致權力的濫用。此外,一旦地方利益受損,又缺乏有效的救濟途徑,同時,現今利益表達呈單向性,中央對地方的有些利益表達沒有進行回應。因此很多地方政府會規避中央政府的政策、命令來尋求利益救濟,從而導致中央與地方政府出現爭端。

(三)監督制約機制不健全

目前,中央對地方政府的監督主要通過立法監督、行政監督、財政監督、人事監督等,但是這一監督體系漏洞比較多,缺乏權威性,同時也缺乏地方政府對中央政府決策的反向監督機制。政府相互制衡機制相對落后,內部制約無力,同時也沒有有效的外部制約,難以規制地方政府的失范行為,從而導致中央與地方政府產生利益沖突。

三、我國中央與地方行政權限爭議解決機制之完善

對于我國中央與地方行政權限爭議的解決機制,應分為爭議發生前預防機制和爭議發生后處理機制兩個部分。

(一)爭議發生前的預防機制

即通過立法手段明確劃分中央與地方的行政權限,最大程度上減少爭議的發生。其實,產生中央與地方行政權限爭議的主要原因之一就是中央與地方行政權限劃分不明解。要科學劃分中央與地方的行政權限,首先,應界定中央及地方各級政府在國家管理體系中的地位與作用,通過法律明確規定哪些權力為中央所專有,哪些權力為地方所專有,哪些權力為中央和地方所共有,中央所專有的權力,地方不得分享或越權;地方所專有的權力,中央不得去干涉或替代;中央和地方共有的權力,中央不得獨享,地方也不得獨享。然而哪些為中央所專有,哪些為地方所專有,哪些可為中央與地方共有,還有待學術界與實踐部門進行深入的探索。一般來說,凡事務的領導或管理、實施涉及全國或跨多個省級行政區域,應由中央負責;凡事務的管理或實施僅涉及某一行政區域的,則應歸該行政區域內的地方人民政府負責,如內政、外交、國防和宏觀調控等方面的職責,負責全國性的公共事業,制定統一的市場規則,保證國家主權的獨立、領上的完整和社會的穩定,應歸屬中央負責;為了便于管理,中央有關部門可以在地方設立派出機構。

要完善中央與地方行政權限劃分,就需要逐步在修改憲法時,適當增加中央和地方行政權劃分的內容,從憲法的高度來規范中央與地方的行政權力配置。同時,要制定中央與地方行政權變更的法律程序。目前,中央對地方的權力授予和回收的隨意性較大,地方的利益容易受損。因此,要中央與地方關系的穩定和減少它們之間的沖突,就有必要制定規范的職權變更程序。如果法律對上述兩方面有明確的規定,就可以從根本上預防中央與地方的行政權限爭議。(下轉第182頁)(上接第177頁)

(二)爭議發生后的處理機制

1.完善中央與地方行政權限爭議解決的法律

在我國,對于中央與地方行政權發生爭議該如何解決,用何種程序解決,該承擔什么樣的責任等等都沒有具體的法律規定,無論是國家根本大法——《憲法》,還是《地方組織法》、《民族區域自治法》和兩個《特別行政區基本法》。從而使得當中央與地方行政權限發生爭議時,缺乏必要的解決爭議的法律依據。

因此,在未來修改憲法或制定相關法律的時候,應完善中央與地方行政權限爭議解決的法律規定,健全相關的機制。

2.建立健全中央與地方行政權限爭議的處理機構

國外對于中央與地方行政權限爭議的解決,主要有司法機關和專門機關兩種模式。

一是司法機關模式。即當中央與地方之間就行政權限發生了爭議后,雙方都可向司法機關提起機關訴訟,雙方都必須服從司法機關的判決。這也符合“司法是社會公正的最后一道防線”的法治理念。如在美國,有時聯邦最高法院審查的憲法案件,就會涉及的聯邦與州權限爭議。

二是專門機關模式。如日本的中央地方爭訟處理委員會,就是專門處理中央與地方權限爭議的專門機構。如德國聯邦憲法法院。關于對聯邦和各州的權利義務發生分歧,憲法法院有管轄權。

因此,在借鑒他國成功經驗的基礎上,我國理論界與實務界便紛紛將關注的焦點集中在司法上,企盼通過司法機關來解決中央與地方之間的行政權限爭議。筆者認為,在中國現行的司法體制下,司法尚未真正的獨立,中國的法院是沒有很強的說服力,而且處在比較弱勢的地位,要用司法機關來解決中央與地方之間的行政權限爭議的現實可能性不大。

引進德國的憲法法院也許是一種比較理想的模式,這種模式下可以有一個相對中立、獨立的機構來處理中央與地方行政權限爭議,會比較公正,也符合司法最終解決原則和體現法治的精神。但從中國目前的政治體制來看,要建構憲法法院確實困難重重。

故在現今體制不作大變動的情況下,將中央與地方行政權限爭議交由立法機關處理是較為妥善的。但目前我國全國人大及其常委會還沒有專門的關于中央與地方行政權限爭議的解決機構,只是全國人大的專門委員會和全國人大常委會的工作委員會在履行職務的過程中偶有涉及中央與地方行政權限爭議的問題。因而有學者建議在全國人大及其常委會內設立專門的“地方事務委員會”,由各省、市、自治區人大代表團直接選舉一或兩名本地的全國人大代表而組成,負責研究、協調和審議人大議事中有關地方的各種事務。

實際上,在國外,有的國家議會中就有類似機構,如英國議會下院中的威爾士委員會、蘇格蘭委員會、北愛爾蘭委員會等。這些議會的委員會基本上由各地區選出的議員組成,常常能對下議院審議的有關地方事務的決策產生大的影響。

因此,設立專門的“地方事務委員會”雖然屬于中央的機構,但其由各地方代表組織而成,在一定程度上,有利于地方利益的表達和中央與地方溝通,從而可以減少一定的權限爭議。即使出現了權限爭議,也有了個溝通、協商的平臺,利于中央與地方關系的疏通。

注釋:

劉道綺.論中央與地方利益溝通機制——一種憲政程序視角.云南行政學院學報.2007(5).

吳國光,鄭永年.論中央、地方關系:中國制度轉型中的一個軸心問題.香港:牛津出版社.1995年版.第162頁.

任進.試論中央與地方權限爭議解決機制.http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=9057.

參考文獻:

[1]黃先雄,論我國行政機關權限爭議的法律規制—從幾例“部門之爭”說開去.國家行政學院學報.2006(2).

[2]胡肖華、徐靖,論行政權限爭議的憲法解決.行政法學研究.2006(4).

[3]胡肖華、倪洪濤,論行政權的憲法規制.行政法學研究.2004(1).