歐盟反傾銷條例公共利益原則的研究

李曉琳

摘要歐盟的反傾銷條例明確要求在實施任何反傾銷措施之前調查機關應進行公共利益考察,只有在這種反傾銷措施符合歐盟公共利益的條件下才可實施,公共利益的考察成為征收反傾銷稅的一個必要條件。歐盟反傾銷條例公共利益原則的設立,是人類反傾銷立法的一次重大變革,具有鮮明的時代背景和前瞻性,對世界反傾銷規則的發展方向和我國反傾銷立法具有積極的借鑒意義。本文從公共利益的定義,歐盟公共利益原則的設置目的、功能和評價以及對我國的啟示方面對歐盟反傾銷條例公共利益原則進行了闡述。

關鍵詞公共利益 反傾銷

中圖分類號:D99 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-120-02

WTO《反傾銷協議》規定成員方實施反傾銷措施應當滿足三個條件:1.進口產品構成傾銷;2.傾銷對國內產業造成損害;3.傾銷和損害之間存在因果關系。這三個條件是實施反傾銷措施的最低標準。而歐盟的反傾銷法律則明確要求在實施任何反傾銷措施之前調查機關應進行公共利益考察,只有在這種反傾銷措施符合歐盟公共利益的條件下才可實施,公共利益的考察成為征收反傾銷稅的一個必要條件。公共利益原則是歐盟決定實施反傾銷措施的第四個標準。

一、公共利益的定義

何謂公共利益?從經濟學角度看,進口產品的傾銷行為雖然給國內相同產業造成了消極影響,但會給該產品的消費者、下游產業用戶帶來不同程度的利益,有時甚至對國家間的外貿關系也會產生積極影響。在認定傾銷對國內產業的損害時有必要從國家整體利益出發,這就涉及到公共利益這一概念。

從法律角度看,加拿大、日本、歐盟等國的反傾銷條例都對之作了規定。其中,以歐盟在第384/96號《反傾銷條例》中對公共利益的規定最為明確、詳細,其第21條第1款規定:“關于是否應歐共體利益要求進行干預的裁定,應當建立在對所有的不同利益,包括國內產業的、用戶的和消費者的利益作為一個整體評價的基礎上。只有當所有當事人根據第2條都有機會發表意見,才能根據本條作出裁決。”這就是說,在采取傾銷認定、損害標準以及反傾銷措施時,都不能只考慮受到損傷的國內行業的利益,要兼顧進口產品的消費者、用戶及其他相關產業的利益,不能傷害無辜。在這里“公共利益”其實更強調公眾利益尤其消費者與用戶(包括中間生產人)的利益,是對只重視國內產業損害的傳統做法的矯正。同時,該條例對進口商、用戶及消費者組織向主管機關陳述理由、請求的程序方面也作出了較為詳盡的規定,使公共利益原則在實施反傾銷措施時得以有效地體現。

二、歐盟公共利益原則的設置目的

歐盟設置共同體利益條款的目的,是在保護受到傾銷傷害的企業的同時,顧及其他有關各方如進口商、消費者等的利益,避免損害其“整體利益”。

在歐盟一貫的反傾銷司法實踐中,歐盟的企業利益在歐盟的總體利益中,是占有絕對優先地位的,歐盟的總體利益往往和歐盟的企業利益畫等號。布魯塞爾國際特高達律師事務所的沈靜說,在過去的諸多案例中,在確認了存在傾銷和對歐盟企業構成了“實質損害”后,因歐盟總體利益的需要,歐盟委員會沒有對有關的出口企業采取反傾銷措施的案例并不是很多。

反傾銷措施對消費者可能造成的影響是歐盟委員會現今關注的另一個層面。新規則前言部分第(30)指出:“規定一個可在其內辯論反傾銷措施是否符合包括消費者利益在內的共同體利益的管理體系,和規定一個必須提供這類信息的期限以及有關當事人的披露權是審慎的。”事實上,正是由于用戶與消費者對在反傾銷訴訟中的利益得到保護的強烈要求才使得歐盟的立法者增列了該條款。而且,從經濟學角度看,進口產品的傾銷行為雖然給國內相同產業造成了消極影響,但價格低廉的產品,對于該產品的消費者、下游產業用戶、分銷行業就業狀況、國內市場充分競爭的形勢都可能帶來不同程度的利益,有時甚至對國家間的外貿關系也會產生積極影響。所以,在相關產業要求對進口產品實施反傾銷措施的同時,消費者、下游產業等可能會針鋒相對提出相反的意見,這就要求反傾銷調查機關必須綜合考慮各方面的利益,“兩害相權取其輕,兩利相衡取其重”,以公共利益最大化為標準,做出最合理的選擇。因此,在傾銷調查實踐中,歐盟委員會通常通過發放問卷等方式讓進口商和消費者表達他們的看法。只有歐盟企業也生產相同產品,而且采取反傾銷措施符合歐盟總體利益的前提下,即歐盟企業的利益大于歐盟進口商、使用者和消費者的利益時,歐盟委員會才會采取反傾銷措施。歐盟委員會還特別強調,反傾銷措施不一定導致歐盟市場的價格上漲,因為歐盟委員會采取反傾銷措施后,歐盟企業可能增加銷售量,擴大市場份額,從而擴大生產規模,降低單位生產成本。布魯塞爾奧本海默律師事務所的一份研究報告稱,保護對象不同是歐盟和美國反傾銷法的一個重要不同點,美國的反傾銷法只保護企業利益,而歐盟的反傾銷法保護的是“歐盟的公眾利益”。這無疑是對反傾銷機制的一個合理的制約和補充。

三、歐盟公共利益原則的功能和評價

歐盟公共利益概念的創立,使各個不同產業的利益在反傾銷程序中都得到適當考量。反傾銷措施實施的效果并不是完全孤立的,其一方面保護了申訴產業免受國外產品的傾銷沖擊,在另外一方面,將導致購買進口產品的下游用戶和產業無法繼續獲得低價的原材料,生產成本的上升;另外其他利害關系方,如消費者、進口商和零售商的利益也將受到一定的影響。在理論上,歐盟公共利益原在反傾銷調查程序中起著一個“安全閘”的作用,它阻止反傾銷措施的自動征收對其他產業和利害關系方造成負面的甚至是災難性的影響。在實踐中,歐盟調查機關雖然進行公共利益的考量和權衡,卻很少因為公共利益問題而阻止反傾銷措施的實施,僅在極少的案件中因為歐盟公共利益的考量而否決了反傾銷措施的實施。在歐盟反傾銷案件中,公共利益條款實現了以下四個功能:1.作為調整救濟措施的手段。如在1985年的GLY CINE案中,由于考慮了公共利益(當時尚未有正式立法),裁定日本出口商以價格承諾代替固定反傾銷稅;2.作為損害要件的抗辯。即在考慮了共同體的利益后,裁定損害不存在;3.作為確定因果關系的決定性因素。即考慮了共同體利益后可能會裁定傾銷與損害不存在因果關系;4.作為一個獨立的中止反傾銷調查的原因。

反傾銷是歐盟為保護本地區經濟利益最常用的一種手段。在 確保歐盟反傾銷條例符合WTO反傾銷協定的要求下,增設了公共利益原則這一判定傾銷是否成立的要件,超越了WTO反傾銷協定的規定,使得立法超前成為歐盟反傾銷法的突出特點。不僅更好地保護歐盟的整體利益,減少反傾銷措施對歐盟經濟產生的震蕩,而且在歐盟的示范效應和WTO倡導的自由貿易的推動下,公共利益作為各國的真實利益訴求將促使各國在立法中體現出歐盟這一發展趨勢,公共利益最終將在各國的反傾銷法中得以確立和完善。

四、歐盟公共利益原則對我國的啟示

公共利益對貿易保護主義傾向的限制和對反傾銷“濫用”的遏止作用,對進口國決定是否實行反傾銷和出口國應訴反傾銷有重大意義。我國現行的《反傾銷條例》沒有對“公共利益”, 加以明文規定。而且我國的企業在進行反傾銷的應訴中并沒有充分利用公共利益這一條款。

(一)加強我國反傾銷立法中公共利益原則的規定

隨著反傾銷案件數量的上升和涉案范圍的擴大,為了避免因片面保護某一產業部門而招致國家總體利益以及廣大消費者利益的重大損失,提高我國在對外貿易談判中的回旋余地,增加我國主管機關在實施反傾銷措施中的靈活性,應當在我國反傾銷立法中添設公共利益原則。首先,在公共利益的基本原則上。我國可以借鑒歐盟在這方面的做法,客觀地聽取上下游企業和消費者的意見,考慮傾銷產品同國內同類產品有無差異,最終從國家利益的角度出發,依法對反傾銷案件作出公正和公平的裁決。其次,在公共利益的立法技巧上,我國可以在不違背世貿組織非歧視待遇原則的前提下,增加實施反傾銷措施的靈活性條款,以滿足公共利益的要求。如可規定:根據公共利益原則,當調查機關認定征收反傾銷稅不符合國家的整體利益時,即使征收反傾銷稅的條件已滿足也可以不征稅或少征稅。

(二)加強我國在反傾銷應訴中公共利益的抗辯

首先,我國出口商在應訴反傾銷案時,應充分利用公共利益原則,加強與進口商和最終用戶的多方合作,爭取他們的大力支持,以在就公共利益的表決上作出有利于我方的裁決。我國可以充分利用其“本土化”的優勢,加強在應訴中整體抗辯能力。其次,我國可以充分利用其“本土化”的優勢,加強在應訴中整體抗辯能力。即憑借進口商和最終用戶為了避免承擔實施反傾銷措施的直接后果(包括需繳納數量可觀的保證金或不得不轉而向商品價格較高的國家進口等)而天然具有的應訴中獲勝的動機。

(三)加強我國在反傾銷領域中的國際協調

不但要積極爭取在世貿組織框架內協調國際反傾銷,而且要努力促進我國反傾銷立法與國際規則接軌。一方面要積極主動地加強對世貿組織《反傾銷協議》與我國《反傾銷條例》的比較研究,不斷改進和完善我國的反傾銷立法。另一方面,要在遵循世貿組織規則和國際慣例的基礎上,促使我國反傾銷實踐走向法制化、規范化。還可以互不適用反傾銷法協議和適用反傾銷法進行合作的協議,協調管理國際上的反傾銷行為。

五、結語

歐盟反傾銷條例的實行更全面地考慮了該法律措施在國際貿易中給歐盟這一利益整體帶來的凈利潤與凈損失,完全符合經濟學規律。公共利益條款的引入不但不會與現有法律體系相沖突,而且能切實解決歐盟與世界其他國家實際存在的問題,使反傾銷立法更具經濟上和法律上的合理性。因此,在我國反傾銷相關立法中應參照歐盟反傾銷法中的公共利益條款將其適當地增補或引入,從將"中國整體利益"置于其他利益之上的角度,靈活、充分利用公共利益條款,不放過法律上任何一點對我國有利的規定,盡可能降低和避免對我國征收反傾銷稅。這對于完善中國反傾銷立法實踐和提高中國在當今世界經濟貿易中的地位有重大意義!

注釋:

郭壽康,趙秀文.國際經濟法.北京:中國人民大學出版社.2000年版.第190頁,第198頁.

國家經貿委反傾銷反補貼辦公室.反傾銷反補貼保障措施知識讀本.中國經濟出版社.第533頁,第559頁.

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朱國華,蔡凈.論我國反傾銷立法完善.法治論叢.2003年版.