憲政視野下的公共財(cái)政與監(jiān)督機(jī)制解讀

聶華麗

摘要公共財(cái)政是廣大人民群眾的財(cái)政,公共財(cái)政著眼于解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共目的,滿足公共需要,實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的利益。本文認(rèn)為公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)體制下憲政建設(shè)的基本要求,它確保公平、正義的實(shí)現(xiàn)。但要使公共財(cái)政真正服務(wù)于人民,體現(xiàn)憲政的精神,必須建立法制化的監(jiān)督體制,確保公共財(cái)政有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞公共財(cái)政 憲政 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào):D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-118-02

一、公共財(cái)政的概念與特征

(一)公共財(cái)政的概念

公共財(cái)政是以滿足社會(huì)公共需要為主要目的而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式,是與市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和發(fā)展要求相適應(yīng)的一種財(cái)政類型。公共財(cái)政是與傳統(tǒng)的“投資型財(cái)政”相區(qū)別的一種特定財(cái)政模式,其實(shí)質(zhì)是將財(cái)政職能定位為滿足社會(huì)公共需要,彌補(bǔ)市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配方面的失靈。以維護(hù)社會(huì)和諧,實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)。

(二)公共財(cái)政的特征

1.公共性。市場經(jīng)濟(jì)由多元化市場主體組成,政府的基本職責(zé)是面向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以便為不同市場主體提供必需的公共性基礎(chǔ)條件、公平競爭的市場環(huán)境和有序的市場經(jīng)濟(jì)秩序,推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的重要保障手段,就是要公平、公正、合法地籌集公共資金,也就是政府資金,解決社會(huì)的公共問題,維護(hù)納稅人和廣大人民群眾的公共利益,滿足公共需要。

2.規(guī)范性和法制性。依法行政是各級(jí)政府的準(zhǔn)則,作為政府的財(cái)政部門同樣遵循這一原則。政府的財(cái)政活動(dòng)是以法制為基礎(chǔ),在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行的。通過法律的形式依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制手段,規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政話動(dòng),維護(hù)社會(huì)公眾的利益和個(gè)人利益。

3.公益性。公共財(cái)政存在的基本前提是社會(huì)公共利益和這種利益的公共載體一公共需要的存在。這也是公共財(cái)政存在的一個(gè)必要條件。從這也說明,公共財(cái)政是為滿足社會(huì)的公共需要的收支話動(dòng),是實(shí)現(xiàn)公共利益和社會(huì)公共需要的一種手段。為社會(huì)搭建一個(gè)公平競爭的社會(huì)環(huán)境,提供所共同擁有的社會(huì)設(shè)施和社會(huì)文化。救助那因種種原因低于社會(huì)平均生活水準(zhǔn)的群體,充分體現(xiàn)公共財(cái)政“取之于民、用之于民”的基本原則。

二、公共財(cái)政體制下創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制的必要性

(一)市場經(jīng)濟(jì)下政府干預(yù)存在缺陷

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐表明,政府干預(yù)也同樣存在缺陷。市場解決不好的問題,政府未必就可以解決好,并非在任何自由市場不足的地方,政府就能表現(xiàn)良好。近年來,我國社會(huì)和各級(jí)政府都基本達(dá)成了共識(shí),那就是市場能干的,政府不要去干,政府應(yīng)當(dāng)干的要盡力去干。但是當(dāng)前,政府行為越位、缺位的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。我國公共財(cái)政理論尚不完善,公共財(cái)政體系尚未健全,這種狀況的存在需要監(jiān)督機(jī)制來調(diào)整制約。公共財(cái)政是“公共”的財(cái)政,是廣大人民群眾的財(cái)政,履行政府職能必須為廣大人民群眾提供基本的社會(huì)管理與公共服務(wù),所以必須對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督。

(二)公共財(cái)政是一種法治財(cái)政

公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政,而市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),公共財(cái)政作為一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式,其收支必然是建立在法治基礎(chǔ)之上的,一切公共財(cái)政收支活動(dòng)必須納入法制規(guī)范的范圍。表現(xiàn)在公共財(cái)政收入方而,無論是開征稅收、設(shè)立規(guī)費(fèi)項(xiàng)目,還是發(fā)行國債,都必須根據(jù)法律規(guī)定按照一定的法律程序辦事,由財(cái)政稅務(wù)部門依法組織征收的收入必須全部納入政府預(yù)算。表現(xiàn)在公共財(cái)政支出方面,各項(xiàng)公共財(cái)政支出都要嚴(yán)格按照國家預(yù)算法及其他財(cái)政法規(guī)規(guī)定的程序和方法進(jìn)行科學(xué)安排,預(yù)算審批要公開透明,依法進(jìn)行。

(三)公共財(cái)政是一種受制財(cái)政

在市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府本質(zhì)上是公眾委托政府來提供私人無法通過市場配置而實(shí)現(xiàn)的有效供給。納稅人向作為公共權(quán)力主體的政府交納了一定的稅收以后,政府就成為實(shí)實(shí)在在的大管家,作為主人的納稅人要求政府勤儉持家、節(jié)約有效地用好稅收是理所當(dāng)然的事。作為公眾利益的代表,政府必須接受公眾的監(jiān)督,這是由納稅人與收稅人的基本關(guān)系所決定的。政府為公眾服務(wù)實(shí)施的公共財(cái)政應(yīng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督,這有利于規(guī)范政府行為,用好公眾所交納的稅收,服務(wù)人民,造福人民。

(四)構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

和諧社會(huì)是人類自古以來追求的一種理想社會(huì)狀態(tài)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下,存在著市場失靈,構(gòu)建和諧社會(huì)要有與之相適應(yīng)的具有監(jiān)督體制的公共財(cái)政政策制度,使公共財(cái)政與和諧社會(huì)能夠相互依存、共同促進(jìn)。減少社會(huì)分配不公,縮小貧富差距、地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距,以實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)要求的公平正義。建立相應(yīng)的監(jiān)督體制才能確保政府通過稅收手段的收入調(diào)節(jié)作用正常發(fā)揮。

三、公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

(一)明確監(jiān)督目標(biāo),建立健全財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分,其監(jiān)督管理活動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制具有較強(qiáng)的規(guī)范性和政策性。要建立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系,確保財(cái)政事前、事中和事后的監(jiān)督檢查有法可依。同時(shí)建立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督檢查組織體系,從組織上確保事前、事中和事后監(jiān)督檢查的實(shí)施,改變現(xiàn)在依靠行政手段盲目和無目的監(jiān)督,逐步向有計(jì)劃、有目的的規(guī)范化、制度化、法制化監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督的過程中建立健全財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制,通過不斷完善財(cái)政監(jiān)督內(nèi)外監(jiān)控目標(biāo)責(zé)任體系,逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)軌,促使財(cái)政監(jiān)督工作逐步達(dá)到對(duì)外實(shí)施財(cái)政收支管理活動(dòng)全過程的監(jiān)控、預(yù)警,對(duì)內(nèi)規(guī)范財(cái)政自身行為的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政框架下規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制。

(二)創(chuàng)新公共財(cái)政的監(jiān)督機(jī)制,抓好業(yè)務(wù)性監(jiān)督和法制監(jiān)督

改革開放以來,盡管我國在財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政立法上邁出了較大步伐,為維護(hù)財(cái)政分配的正常秩序做出了很大貢獻(xiàn)。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督方法己經(jīng)不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展要求,在憲政體制下,建立健全社會(huì)化、法制化的財(cái)政監(jiān)督體系成為當(dāng)務(wù)之急。監(jiān)督的常規(guī)作法是對(duì)監(jiān)督對(duì)象的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,即對(duì)企事業(yè)財(cái)務(wù)核算和政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督,在此過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)政分配中不良現(xiàn)象,從而確保財(cái)務(wù)制度和政府預(yù)算的有效執(zhí)行。在憲政體制下,在業(yè)務(wù)性的監(jiān)督的同時(shí),加強(qiáng)法治性的監(jiān)督,加強(qiáng)制度建設(shè)和事前審查,防止不符合國家政策和財(cái)政法規(guī)的行為和事件發(fā)生。

(三)信息公開,依法辦事,加大財(cái)政監(jiān)督法制化建設(shè)的透明度

法制性是公共財(cái)政的基石。公共財(cái)政是規(guī)范的、透明的財(cái)政,是人民群眾看得懂、看得清,可以直接參與監(jiān)督的財(cái)政。既要對(duì)己經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)財(cái)政法律、法規(guī),根據(jù)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,選擇適當(dāng)時(shí)機(jī),加緊補(bǔ)充、完善。又要抓緊填補(bǔ)財(cái)政立法空白,健全財(cái)政法律、法規(guī)體系,使財(cái)政法制建設(shè)史好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政框架建設(shè)的要求。尤其要注重加大執(zhí)法力度,對(duì)一切違犯財(cái)政法律、法規(guī)的行為,要嚴(yán)格依法辦事,維護(hù)政府財(cái)政分配活動(dòng)的法治性,實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、執(zhí)法為民的目的。

(四)保障公共財(cái)政監(jiān)督主體的權(quán)益,為監(jiān)督提供動(dòng)力基礎(chǔ)

納稅人擁有知情權(quán),必然要求政府預(yù)算盡可能做到公開透明。納稅人能明明白白的知道政府所征繳的稅款將用于建設(shè)哪些公共設(shè)施,又會(huì)提供何種公共服務(wù)。倘若預(yù)算中有些不必要的開支項(xiàng)目,納稅人應(yīng)有權(quán)利對(duì)該預(yù)算提出反對(duì)意見。我國目前的稅收法律體系缺乏相應(yīng)的稅收公開制度,納稅人對(duì)自身的知情權(quán)既沒有實(shí)體上保護(hù),也沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)享有行政特權(quán),若不依法行政就有可能侵害到納稅人的權(quán)益,如任意開征、免征、減征行為,既侵害了其他納稅人的利益,也侵害了國家利益。每一個(gè)納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的不依法行政行為都應(yīng)有監(jiān)督的權(quán)利。納稅人的監(jiān)督權(quán)利,是納稅人權(quán)利的最后一道屏障,起著鞏固、落實(shí)納稅人權(quán)利的作用。公共財(cái)政框架體系卜的稅收法律體系,應(yīng)切實(shí)貫徹有權(quán)利就必有救濟(jì)的目標(biāo),盡早從實(shí)體和程序上構(gòu)建起納稅人的監(jiān)督權(quán)利。

注釋:

段寒冰.公共財(cái)政理論視角下的政府行為規(guī)范研究.重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006(12).37-39,39-40.

董蘇彭.關(guān)于我國公共財(cái)政的幾個(gè)問題.東岳論叢.2004(9).203-204.

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凌曼.論公共財(cái)政對(duì)我國稅法理念的影響.浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)(原浙江省政法管理十部學(xué)院學(xué)報(bào)).2005(1).26-27.