對水資源權(quán)屬制度的理論探討

張曉燕

摘要我國的水資源的所有權(quán)屬于國家,本文通過對水資源權(quán)屬制度使用范圍的界定以及對水資源權(quán)屬制度權(quán)利義務(wù)問題的思考,對水資源權(quán)屬制度的理論進行了淺析,拓展了國家保護水資源的思路。

關(guān)鍵詞水資源 權(quán)屬制度 權(quán)利義務(wù)

中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-065-02

《憲法》第九條和《物權(quán)法》第四十六條,對作為自然資源的水流作了權(quán)屬方面的規(guī)定,認為水流屬于國家所有。而《水法》第三條也明確規(guī)定了水資源屬于國家所有。

一、對水資源權(quán)屬制度適用范圍的界定

要討論水資源的權(quán)屬制度,首先要對水資源的概念和范圍作進一步的界定,才能確定水資源權(quán)屬制度的適用范圍。

(一)“水流”與“水資源”的關(guān)系

從法律規(guī)定中我們可以看出,作為權(quán)屬制度立法依據(jù)的憲法和物權(quán)法使用了“水流”的概念,而《水法》則使用了“水資源”的概念,對這兩個詞的關(guān)系,筆者作了一些思考。

憲法和物權(quán)法中的“水流”是一個較為寬泛的概念,指的是水這種自然資源,注重的是它的物質(zhì)性,并不局限于水流這一種表現(xiàn)形式。而水法中的“水資源”是指可供人們使用的淡水資源,包括地表水和地下水,地表水又包括河流、冰川、湖泊、沼澤等水體。

“水流”和“水資源”所涉及的水都是作為一種自然資源的水,但是不同的詞匯內(nèi)涵也就不一樣,我認為,憲法和物權(quán)法中的“水流”注重的是水的物質(zhì)性,而作為方向明確的部門法水法中的“水資源”更注重水的可利用性,是物質(zhì)的一種被人們控制和使用的屬性,因此,從這種意義上來說,我們可以認為“水資源”是“水流”的一部分內(nèi)容,兩者是包含與被包含的關(guān)系。

(二)對《水法》中“水資源”概念的界定

1.在《英國大百科全書》中,水資源被定義為“全部自然界任何形態(tài)的水,包括氣態(tài)水、液態(tài)水、和固態(tài)水”。從這個寬泛的定義中,我們可以看出,廣義的水資源是任何形態(tài)的水,包括水蒸氣,產(chǎn)品水,海水,濕地沼澤中的水,還包括冰川。

2.1977年聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)和1988年世界氣象組織(WMO)給出的水資源定義是:“可供利用或可能被利用,具有足夠數(shù)量和可用質(zhì)量,并且可適合對某地為對水資源需求而能長期供應(yīng)的水源”。這個水源屬于地球水圈的淡水部分和大氣圈的水氣,包括地表水、地下水和大氣水。

3.《環(huán)境科學大辭典》認為,水資源是在當前經(jīng)濟技術(shù)條件下可為人類利用的地表水、地下水和土壤水。這三部分構(gòu)成一個完整的陸地水循環(huán)體系。從自然科學的定義中,我們可以看出這是對水資源的范圍進行了縮小,并且明確了水資源,是可供利用或可能被利用的水源,這一定義離《水法》中水資源的定義近了一步。但是,《水法》中水資源只包括地表水和地下水,并不包括大氣水,由此可見,《水法》中水資源只是可利用的水源,而不包括不能利用和可能被利用但目前無法利用的水源。

4.在《中國大百科全書》中則認為人類可利用的水資源主要是“指某一地區(qū)逐年可以恢復和更新的淡水資源”。從這一定義中,更是將水資源縮小到了淡水資源的范圍內(nèi),也就說明海水資源并不在《水法》中水資源的范圍內(nèi)。同時,“逐年可以恢復和更新”說出了水資源的自然屬性,說明這里的水資源是自然資源的一種。

5.《法學辭源》從法學角度對水資源進行了定義,指出水資源是未經(jīng)開發(fā)利用,處于自然狀態(tài)下的水。它是大氣降雨循環(huán)再生的動態(tài)資源,包括地表水和地下水。這里將可開發(fā)利用的自然水的界限進一步縮小到未經(jīng)開發(fā)利用的范圍內(nèi)。

綜合以上的觀點,筆者認為《水法》中的水資源應(yīng)被界定為:在中華人民共和國范圍內(nèi),可以并尚未被人類開發(fā)利用且可逐年更新和恢復的自然淡水資源。

(三)對水資源權(quán)屬制度適用范圍的進一步界定

1.產(chǎn)品水的所有權(quán)。筆者認為,在確定自然水資源是否轉(zhuǎn)化成為產(chǎn)品水時,應(yīng)當具備兩個要件:一是對水資源進行了必要的勞動加工,二是改變或提高了水資源的自然屬性。比如,自來水廠提供的水,因為經(jīng)過了過濾、漂白等多種工序,不僅附加了勞動,而且提高了水的質(zhì)量,因此,這種水應(yīng)被視為產(chǎn)品水。

從《水法》中的水資源的概念界定來看,產(chǎn)品水不符合未被開發(fā)利用并可逐年更新和恢復的自然資源的條件,因此,產(chǎn)品水并不存在于《水法》中水資源的范圍內(nèi),因此不適用于水資源的權(quán)屬制度。

按照《水法》第四十八條規(guī)定,直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應(yīng)當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權(quán)。

這種取水權(quán)實際上是獲得許可的單位或個人對水資源獲得了用益物權(quán),獲得了占有、使用和收益的權(quán)利。當人們對自然水資源進行了一定的加工,在一定程度上改變或提高了水資源的自然屬性時,水資源也就有了勞動附加值,通過這種勞動加工將自然資源轉(zhuǎn)化成了產(chǎn)品,也就具有了產(chǎn)品的屬性,而產(chǎn)品水的所有權(quán)則應(yīng)當歸產(chǎn)品的所有者,也就是水資源的用益物權(quán)人所有。

2.人工載體中水的權(quán)屬。宋金鳳認為,《水法》將水塘、水庫等人工載體中的水界定為國家所有,與其他法律法規(guī)相悖。其理由有二:一是人工水塘水庫本身包含了大量的人力物力,應(yīng)視為取水工程,已進入取水工程的水屬于工程水即產(chǎn)品水;二是人們攔截雨水或泉水進入水塘水庫中的水界定為自然資源水,其權(quán)屬歸國家所有,水塘水庫的投資修建者對水體只享有使用權(quán)而無處分權(quán),那么投資修建者就不能夠?qū)⑺了畮熘械乃M行處分。

從以上的闡述中我們可以看出,這涉及到水工程中水的所有權(quán)問題和用益物權(quán)人是否可以處分水資源的問題。《水法》第四章涉及到了水工程的建設(shè)許可和保護等方面,但是沒有對水工程中的水資源的所有權(quán)做出具體規(guī)定。

筆者認為,水工程雖然凝聚了大量的勞動力,但它只是水的載體,不能因此而認定水工程中的水就是產(chǎn)品水。而且(下轉(zhuǎn)第78頁)(上接第65頁)作用于水工程上的勞動力并沒有使水的自然屬性發(fā)生改變,因此水工程中的水仍然屬于自然資源。因此,筆者認為水工程中的水在《水法》中“水資源”的范圍內(nèi)。

二、對水資源權(quán)屬制度權(quán)利義務(wù)問題的思考

水資源的所有權(quán)屬于國家,而用水許可制度將水資源的用益物權(quán)分配給了法人、自然人和社團組織。根據(jù)民法中權(quán)利義務(wù)對等的機理,本文將對這些主體擁有水資源的物權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)進行探討。

(一)國家所有權(quán)所對應(yīng)的義務(wù)

1.國家所有權(quán)所對應(yīng)的義務(wù)內(nèi)容。由于權(quán)屬制度是物權(quán)內(nèi)容,因此在這里國家應(yīng)當作為可以被物權(quán)法調(diào)整的與法人、自然人和社團組織平等的主體。

國家對水資源擁有所有權(quán),是對世權(quán),絕對權(quán),法律規(guī)定并保護這種權(quán)利的行使。然而,國家應(yīng)當基于對水資源的所有權(quán),所應(yīng)承擔的相應(yīng)的義務(wù)是什么,法律中沒有做出明確的規(guī)定,更加沒有規(guī)定第二性的責任。本文試述國家的應(yīng)然義務(wù),以期對水資源的保護拓展新思路。

對于所有權(quán)來說相對的義務(wù)首先應(yīng)當是防止權(quán)利的濫用,即所有權(quán)人應(yīng)當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使其權(quán)利。其次,筆者認為,國家對所有物應(yīng)承擔妥善管理的義務(wù),即所有物如果因管理不當而造成其他主體損害的情況下,國家負有賠償責任。這種責任是民事責任,而非行政責任,也不能被行政救助行為所替代。只有國家承擔了這種與權(quán)利相對等的義務(wù),才能督促國家更有效的分配資源,管理資源,使受害主體的民事權(quán)益受到保障。

2.國家責任適用無過錯責任原則。討論國家責任應(yīng)當適用過錯責任原則還是無過錯責任原則,首先要分析由于國家的過錯,即行政機關(guān)的過錯導致受害主體的損害,應(yīng)當是行政責任還是民事責任。筆者認為,由于行政機關(guān)沒有履行好自己的職責,出現(xiàn)的過錯責任,應(yīng)當是行政責任而非民事責任。因此承擔的不利后果,是與行政權(quán)力相對應(yīng)的責任,而并不是與水資源所有權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)。由此我們可以看出,過錯責任并不能滿足民法中權(quán)利義務(wù)對等的關(guān)系。

在環(huán)境法律規(guī)則中,采用的是無過錯責任原則,即造成污染的主體即使達標排污,如果造成其他主體損害的情況,也要承擔賠償損害的責任。這一原則是否可以被引申到水資源權(quán)屬制度中的國家責任問題上呢?筆者認為是可以的。國家擁有占有、使用、收益和處分水資源的權(quán)利,就應(yīng)當承擔,由于水資源而造成的一切不利后果。

(二)用益物權(quán)人的義務(wù)

水資源的用益物權(quán)人主要是指取得用水許可證的法人、自然人和社團組織,他們的義務(wù)也不僅包括防止權(quán)利的濫用,即用益物權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使其權(quán)利,還包括對自己的行為承擔無過錯責任。

由于用益物權(quán)是基于所有權(quán)產(chǎn)生并分離出來的物權(quán),而且用益物權(quán)人可以對水資源在一定的條件下占有、使用和收益,可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對抗所有權(quán)人,防止所有權(quán)人的干涉,因此也應(yīng)當就此權(quán)利承擔義務(wù)。也就是說,在致其他主體損害的水資源上建立用益物權(quán)的,則應(yīng)當由用益物權(quán)人對其承擔無過錯責任,而只有在沒有建立用益物權(quán)的水資源致其他主體損害的情況下,水資源的所有人才承擔無過錯責任。

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