“公共利益”的行政法保護

張本玉 吳 怡

摘要公共利益是一個高度抽象的概念,同時也是一個關系著國計民生的重要概念,不能因為其不好把握就放棄對它的界定。具體到土地行政征收上,以公共利益為本的行政法不僅是“公共利益”保護的最佳路徑選擇同時也是對憲法原則性規定的具體化。本文指出對行政法保護“公共利益”的制度設計既有理論價值也有積極的現實意義。

關鍵詞公共利益 行政征收 行政法保護

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-063-02

一、公共利益的現狀

“公共利益”是一個高度抽象的概念,也是一個重要的概念,有人類文明的地方就不可能排除“公共利益”的存在。早在古希臘時期,柏拉圖就指出:“一切運營部署都是為了對象,求取對象(弱者)的利益,而不是強者的利益”。江澤民同志“三個代表”重要思想的最后落腳點是最廣大人民群眾的根本利益。

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年修憲讓人歡欣雀躍,“公民的合法的財產不受侵犯”、保護“公共利益”等字眼白紙黑字的寫進根本大法實是難能可貴,遺憾的是《土地管理法》等下位法沒有跟上,造成“公共利益”的懸空,實踐中土地行政征收矛盾叢生。

我們大家都知道,公共利益是一個不確定的概念。在我國到底什么是公共利益,是否要對“公共利益”的概念進行明確的界定等問題可謂眾說紛紜。但不能因為其不好把握就放棄對它的界定,在我看來,應該在《土地管理法》等法律法規的制定修訂過程中對公共利益的內涵和外延進行科學的界定(有總比沒有的好)。當然再高明的立法者也不可能準確界定公共利益的內涵窮盡其寬泛的外延。但是在有了比較明確的定義后,在實踐中完全可以由權威機關進行合法性的解釋。法律原本就具有滯后性,為什么在“公共利益”這里就不具有了普遍性呢?

二、“公共利益”保護的路徑選擇

(一)用憲法來具體實施公共利益的保護

中華人民共和國憲法序言中指出:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度和根本任務,是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”可以看出,憲法是根本大法,是國家法律體系的基礎和核心,是普通法律的立法依據,是治國安邦的總章程,是規范國家生活和社會生活運行的基本原則,一切國家機關、政治力量、社會組織和公民個人都必須以憲法為根本活動準則。要用憲法來具體保護“公共利益”顯然行不通,當然不排除憲法的權威解釋。

(二)公共利益的保護也不能主要依靠民事法律

馬克斯·韋伯認為“現代法律理論和實踐中的最重要的劃分之一是‘公法和‘私法的劃分”。民法主要是調整平等主體之間的人身關系和財產關系的法律規范,屬于私法的范疇,由一部私法范疇的法律去規范一個典型的公法概念顯然并不合適。在《物權法》起草過程中有關是否界定公共利益有很大的爭議。有人認為是用私法限制公權的天賜良機,也有人認為公共利益是一個類似于誠實信用、公序良俗等彈性條款的概念不宜在物權法中明細。在我們看來,在《物權法》制定中,既要考慮富人的“金馬桶”又要保護窮人的“盛水甕”對民事立法來說已經是很大的考驗,所以就根本沒精力、也沒必要在原本屬于行政法等公法研究領域的“公共利益”上浪費寶貴的立法資源。

(三)選擇“公共利益”的刑事法律保護也存在不足

我國《刑法》第2條規定:“中華人民共和國刑法的任務,是用刑罰同一切犯罪行為作斗爭,以保衛國家安全,保衛人民民主專政的政權和社會主義制度,保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產保護公民的人身權利、民主權利和其他權利,維護社會秩序、經濟秩序,保障社會主義建設事業的順利進行”。可以看出,在刑法對罪與刑的嚴密的思辨過程中,公共利益被侵害的事實已經成立。刑事法律再進行懲罰,亡羊補牢,為時已晚。

(四)公共利益的行政法保護

公共利益是公法研究的核心和起點,是行政權力產生的緣由。“實際上,行政法的許多概念、規則、原則,都是從‘公共利益這一總的要求出發從私法中借鑒出來的”葉必豐教授將行政法定義為:“行政法是以一定層次的公共利益和個人利益間的關系為基礎和調整對象的,以公共利益為本位的法律規范的總和。”可以看出,公共利益不僅是行政法調整的對象而且是現代行政的目的,同時也是行政法成為部門法的基礎。而行政法所涵蓋下的具體行政行為不僅是“公共利益”主要的實施者而且是憲法精神的具體化。所以行政法的公共利益保護是最佳的路徑選擇。

三、“公共利益”行政法保護的制度設計——以土地征收為例

現階段,全球的經濟危機,糧食安全倍受各國的高度重視。如何保護耕地,規范行政征收行為,限制公權,如何在行政征收中體現公共利益等問題關系著我國改革開放的成敗。十七屆三中全會的主要議題確立為耕地保護,農業的可持續發展,可以說,保護耕地就是現階段我國“公共利益”保護的重中之重。

(一)土地征收的立法行為

洛克在《論宗教寬容》中曾言:“公共利益是檢驗全部立法的準則和尺度”。公共利益的界定權應該掌握在“公眾”手里,因為只有人民自己才知道什么是自身的共同利益,也只有人民才應當是公共利益最權威的決定者;而由公眾決定公益內容的最好形式,莫過于通過人民的代表機關或代議機構來制定法律,在我國就是全國人民代表大會。由于“公共利益”的內容寬泛,所以要在一部法律中窮盡之,顯然不可能。有必要具體到個案中,這樣更好把握。“立法者于規定公益內容之時(尤在有公益授權,授權行政機關來執行公益之需求時),應盡可能避免援用空泛及抽象之用語,而是將公益予以類別化、特別化,使得立法者所欲規范之公益的內容,能使其在該法律條文中,得悉其公益之內容、動機以及范圍”。當我們的歸納受阻,我們可以選擇演繹之法。與其苦思冥想的去定義一個言語不可能窮盡的“公共利益”的概念,毋寧敞開心扉,放眼社會實踐,一事一議,由行政法律法規來落實憲法對“公共利益”的立法精神。從而達到準確的把握“公共利益”的內涵和外延的目的。拿土地的征收來說,如果把公共利益放在一個橫軸為具體事項,縱軸為特定歷史階段。那么SARA中政府隔離措施無人非議,城市化的進程中政府的征地行為所要指向的人民的根本利益等“公共利益”的正確坐標都活生生的躍入我們的眼簾。“惟有立法者在理念上承繼憲法理念,在立法技術上,強調“具體規范”原則,國家權力濫用公益之情況,將可望被遏阻。”

(二)行政征收行為的做出須體現程序正義

公共利益作為一種由個人利益組成的某種派生性的復合利益,雖然與個人利益有著內在一致性,但其出現時所伴隨的對個人權利的限制與克減,是一個無法回避的現實問題。正如有學者指出:“從世界各國法律規定來看,即使是在對私有財產的保護非常全面和完備的國家,也認為私有財產權并不是絕對不受限制的權利。國家出于公共利益的需要,可以對私有財產進行征收”。這就促使我們不得不去積極地思考,如何讓這種限制或者是克減恰到好處,進而維護行政相對人的正當利益;陽光是最好的殺毒劑,也是最好的防腐劑。因此,在處理公共利益問題的全部過程中,在設置其他必經的行政程序外,應該重點引入行政聽證程序,以保證社會公共利益的有效保護和公民財產權的有合理維護。聽證程序適用領域非常廣泛,是現代程序正當原則的核心內容,它的主要內容是公開透明程序、公眾參與的程序以及說明理由程序。具體到土地征收,就是要做到:征收前聽取被征收行政相對人的意見,在征收決策前邀請被征收行政相對人參與決策,并提出申辯的理由,讓私人利益和公共利益進行有意義的博弈,從而實現雙贏。

(三)司法機關有權對行政執法所涉及的公共利益進行審查

“無救濟則無權利”,所以法院對有關“公共利益”的行政行為的合法性很有必要進行事后審查。現實的情況是,在為公共利益的需要政府行使征收、征用權與私有財產權的沖突時,公民的法律救濟途徑少,行政訴訟保障程序對于公民合法權益的保護更是猶如水中月,鏡中花。現行的《行政訴訟法》沒有把為了公共利益需要的行政征收、行政征用行為納入具體行政行為的范圍,這就使公民在對行政征收、征用行為主體提起訴訟時缺乏法律依據,法院常常對此不予受理,理由是不屬于具體行政行為,不是行政訴訟法的受案范圍。行政征收和行政征用一般是針對特定人和特定事項的行政行為,不屬于抽象行政行為的“具有普遍約束力的決定、命令”,即不是行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。而應當歸屬于具體行政行為的范圍。行政征收、征用行為過程中出現的行政主體和行政相對人的糾紛所產生的行政法律權利義務關系,也就順理地成為行政訴訟的訴訟標的。否則將會出現嚴重后果,即在政府行使征收、征用權有違法行為時公民無法訴之法院通過訴訟途徑維護自身的合法權益,無疑這是與行政法調整保護行政相對人合法權益的基本理念相違背的。

注釋:

柏拉圖.郭斌和,張竹明譯.理想國.商務印書館1986年版.第28頁、31頁.

中華人民共和國憲法.北京:人民出版社.2004年7月.

現階段,由于對公共利益沒有明確的界定,實踐中損害公共利益,侵犯行政相對人利益的事件時有發生,所以有必要考慮引入“憲法司法化”來對公共利益進行保護.

全國人民代表大會常務委員會公告版.中華人民共和國刑法.2006年版.

沈宗靈.比較法總論.北京大學出版社.1987年版.第109頁.

葉必豐.行政法學.武漢大學出版社.2003年版.第2頁.

洛克.吳云貴譯.論宗教寬容.商務印書館.1982年版.第25頁.

陳新民.德國公法理論基礎(上冊).山東人民出版社.2001年版.第205頁,第206頁.

王利明.物權法與國家征收補償.上海城市管理職業技術學院學報.2007(2).