房屋拆遷行為的法律分析

李愛民

摘要房屋拆遷是指房屋拆遷人依法在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并對被拆遷人進行補償、安置的行為。在大多數引發糾紛的房屋拆遷中,被拆遷人基本上處于弱勢地位,這當中政府所處的地位令人關注。我們發現政府權力的天平大多數時候都倒向了作為拆遷人的房屋開發商。本文擬對此進行分析,并提出一些建設性建議。

關鍵詞房屋拆遷 法律分析 物權 公共利益

中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-054-02

我國早在1991年3月22日國務院就頒布了《城市房屋拆遷管理條例》,并在2001年6月6日進行修訂,于2001年11月1日施行。根據該條例房屋拆遷是指房屋拆遷人依法在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并對被拆遷人進行補償、安置的行為。一般而言這里所稱的房屋拆遷,僅指對城市房屋的拆遷,對于農村房屋的拆遷,按照相關法律法規的規定執行。

一、對我國房屋拆遷程序的法律分析

(一)對拆遷許可證的性質及其法理意蘊的分析

拆遷許可證是指由房屋拆遷管理部門頒發給拆遷人的一種許可其在規定的規劃區內實施拆遷的一種行政許可,獲得拆遷許可證就意味著只要拆遷人可以進行拆遷。一般而言,房屋的產權人也是對一定面積的國有土地擁有使用權的人,而拆遷人則是事先就取得了房屋地下的國有土地的使用權的批準文件。拆遷許可證的頒發同時也讓房屋所有者的土地使用權確定的喪失。這種喪失對房屋產權人來說,在事先卻一無所知。

(二)對拆遷公告的性質分析

拆遷公告是由拆遷管理部門將房屋拆遷許可證中載明的事項向被拆遷人以及利害關系人公示的一種行為。公告的目的在于告知,但其實另一個隱含的意思,則是要求一種服從。拆遷范圍內的居民必須服從拆遷要求,不管是否愿意這些居民都必須搬遷,其房屋也必將被拆除,而唯一能夠爭取的就是一種相對合理的安置補償。該種公告其實在客觀上已經超出了傳布消息的功能,具有為拆遷人實施拆遷,創造條件、鳴鑼開道的意味。從法律上來說在一種微妙的意義上拆遷主管部門實際用拆遷公告這個事實行為與被拆遷人構成了一種以服從為特征的行政法律關系。政府部門之所以可以命令被拆遷人必須搬遷,是以啟動其作為國有土地所有者——國家——的代表角色為前提的,否則,要使如此大規模的搬遷得到民眾的自愿服從,很難圓滿完成。

(三)對拆遷行政裁決與強制拆遷的分析

當拆遷人與被拆遷人就拆遷補償安置不能達成一致,被拆遷人不同意搬遷的時候,雙方當事人須先到政府相關部門尋求解決之道。政府部門裁決的主要內容也僅是補償安置的條件。在這種情況下,如果政府覺得拆遷人提供了“合理”的補償、安置條件后,政府就可以要求被拆遷人限期搬遷。如果限期不搬遷,政府就可以實施強制拆遷或者請求人民法院強制執行。這種裁決、強制拆遷的運作在現實中屢屢出現,讓被拆遷人在實施搬遷時,一直都覺得實施拆遷的是政府。政府所處的地位也頗為微妙,進可以作為土地所有者要求被拆遷人服從,退則可以聲稱拆遷人是房屋開發商,拆遷責任應該由房屋開發商來承擔,真可謂進退有度,權力運作極為靈活。在此背后卻是政府在作為國土所有者代表的同時啟動了行政管理者的身份。

二、我國城市房屋拆遷管理條例中透露的潛蘊思想

為什么政府的這個權力可以運用得如此“靈活”,和政府作為國有土地所有者的代表分不開的。我們需要對我國的房地產管理體系做一個了解。眾所周知我國的土地所有權只能由國家以及集體享有,公民個人不能享有土地所有權,但是公民、法人、其他組織確實又有用地需要,怎么辦呢?我們借鑒英國的土地權利體系構建了獨特的兩權分離體制。在國有土地所有權下創設(一定期限的)土地使用權。公民法人其他組織雖然不能擁有土地所有權,卻可以擁有土地使用權。而且規定土地使用權必須受到所有權的限制,房屋是土地的附著物,土地是主物。根據民法原理,主物的命運及于從物,主物決定從物。故土地使用權一旦回收,房屋的命運當然應該和土地使用權一樣由政府來控制。現在根據房屋拆遷管理條例,建筑物不由國家無償收回,改為拆遷時給予一定的“補償”,雖然比無償好一些,但是其實兩個法律規定秉承的觀念還是一樣的:土地使用權一旦收回,建筑于其上的建筑物的命運也應當同土地使用權的命運。只是出于公平的考慮應該對被拆遷人進行一定的“補償”。居民的房屋所有權相對于土地使用權來說只是一種從物的所有權,其受到漠視便是情有可原,或者說是一種必然現象了。該種地位的形成來自于我們對國家權利的優先保護而對私人合法財產權進行歧視性對待的所謂公有制觀念。根據我們的憲法理念,國家的權利雖然要受到保護,但是對國家權力進行法律控制使之不侵害私人權利卻是現代憲政的一個主要思想。

三、我國物權法的頒布對房屋拆遷行為的影響

我國新頒布實施的《物權法》則明確規定私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權。私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護。國家依照法律規定保護私人的繼承權及其他合法權益。私人的合法財產受法律保護,禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞。房屋所有權因為法律的專門規定取得了獨立的法律地位。房屋作為不動產的一種,具有與土地一樣重要的地位。

(一)拆遷與征收

經過上述討論我們已經可以得出結論,房屋拆遷一方面是收回土地使用權并將之給予拆遷人的行為,另一方面則是剝奪公民房屋所有權的行為。縱觀國內外的操作并結合國內實際,筆者認為拆遷的性質可以分為兩種:一種是商業拆遷,另一種是政府拆遷。所謂商業拆遷是指拆遷人是一般的民事主體,拆遷的目的是營利。而政府拆遷是指由政府實施的拆遷。應該說目前我們實施的拆遷大多數都是商業拆遷。對于商業拆遷來說,拆遷人與被拆遷人完全應該是民事關系,兩者的地位平等。商業拆遷的實質在于,被拆遷人將其房屋所有權、以及土地使用權轉讓給拆遷人,而后拆遷人將所取得的房屋拆除,并在該基地上進行房地產開發的行為。拆遷人與被拆遷人之間應該貫徹平等、意思自治原則,不得強買強賣。被拆遷人喪失房屋所有權獲得的應該是足額的賠償,而不是“補償”。而且作為一種極端的例子,即使拆遷人提供了非常優惠的對價,如果被拆遷人不同意,那么拆遷就不能進行。政府所起的作用就是制止違法行為例如野蠻拆遷的出現

政府拆遷則是指政府為了特定的利益,以其名義實施的拆遷行為。政府拆遷的實質是一種剝奪公民房屋所有權的行為,是一種具體行政行為,政府與被拆遷人之間形成一種行政法律關系,服從是其主要特征,符合征收的概念。故政府拆遷其實就是一種行政征收。我國憲法2004年修正案規定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。我國《物權法》也規定為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。房屋的政府拆遷就是對公民的房屋所有權進行的征收!從此處我們可以看出政府拆遷與商業拆遷的巨大差別。然而,我們現在進行房屋拆遷卻沒有嚴格區分兩類性質截然不同的拆遷行為,使得非常多的商業拆遷行為獲得了政府拆遷的待遇。而政府卻過多插手本應該是屬于民事關系的商業拆遷關系,構成不當的行政干預。

(二)拆遷的公益目的討論

1.實體討論

我國2004年憲法修正案與新頒布的《物權法》明確規定征收公民包括房屋等私有財產的目的必須是為了社會公共利益,且須按照法定權限與法定程序。政府拆遷作為一種對公民房屋的征收,當然也必須是出于公益目的。對公共利益下一個非常確定的概念是一個較為困難的任務,但是這確不妨礙我們對公共利益提出一些審查標準:

首先,公共利益的受益人范圍是開放的,是不特定的多數人。

其次,公共利益的代表人往往是國家,但是有一點是肯定無疑的:就是,為了增加國庫以及為了改善其他公共團體之財政狀況而為之公共措施,并不能認定是出于公共利益之需求。這一點明確排除了我們現在政府實施的非常多的拆遷。

再次,衡量拆遷的公共利益目的時,須進行必要性審查。必須對征收所帶來的公共利益與給拆遷人帶來的損害,以及財政負擔、環境影響等進行比較,以確定拆遷是否必要。

我國著名學者梁慧星為使之更具操作性以列舉的方式對公共利益作了限定:所謂公共利益,指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環保、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業及國家法律規定的其它公共利益。筆者深為贊同。

2.審查程序

政府拆遷之公益目的作為該種拆遷行為合法的前提條件,是對政府行政權力在拆遷領域的一種控制,對避免行政專橫來說至少在法律上是至關重要的。但是正如上所說,公共利益的模糊性或者說范圍的開放性使得不同時期其內容不同,甚或同一時期由不同的人進行判斷結果可能又有不同,這就為政府濫用征收權進行違法拆遷大開方便之門,使許多與民爭利的政府征收大行其道。除了在實體上對公共利益進行界定之外,我們有必要建立對政府的拆遷行為是否具備公共利益目的進行審查的司法程序。

政府在實施政府拆遷之前須將所有有關事項公告后,利害關系人如果認為政府的拆遷行為并不是以公共利益為目的,可以向人民法院提出行政訴訟,由人民法院按照司法程序對該拆遷行為進行審議,而后做出判決。如果人民法院認為該拆遷行為不符合公共利益目的,則政府不得實施拆遷。人民法院在審查行政拆遷是否以公益為目的時,必須由拆遷部門證明自己的拆遷行為系以公益為目的,承擔舉證責任。

在利害關系人的申請下,應該對該拆遷行為是否具備公益目的進行公開聽證。而對于聽證程序必須規定它的運作程序,以及法律效力。筆者認為以下要點必須貫徹:

1.聽證程序啟動的自動性。此時的聽證程序已經不是行政聽證而是由司法機關主導的司法聽證,可以具備不同于行政聽證程序的特點。只要當事人提出聽證,人民法院應該進行聽證。不管當事人是在一審程序還是二審程序中提出。

2.聽證程序由人民法院選任具有公信力,利益超然的第三方人士主持聽證,并做好聽證筆錄。

3.聽證程序的參與人要具備代表性,參與代表結構要恰當。應當杜絕事前的不當游說與串通。不當,主要是指采取威脅,利誘,以及其他方式影響代表表述真實意見。

4.聽證程序必須要有專人進行記錄,形成聽證筆錄。聽證筆錄應該有參與聽證代表以及聽證主持人、記錄人的簽名或簽章。

5.從聽證筆錄中可以總結出傾向性意見的,人民法院應該尊重此種意見,并基于該意見做出判決。如果從聽證筆錄中歸納不出傾向性意見,由人民法院按照自己的理解做出判決。

四、結語

房屋拆遷事關公民安居、社會穩定,但在現實中由拆遷引發的社會問題卻很是不少。筆者針對我國目前關于拆遷的法律規定與操作中存在的一些不足之處,提出自己的一些見解:將房屋拆遷分為商業拆遷與政府拆遷(公益拆遷)。提出商業拆遷實質就是房屋所有權以及土地使用權的轉移。對商業拆遷,必須遵循平等、意思自治的原則。

當然必要的行政管理不可少。而政府拆遷(公益拆遷)則是一種征收,必須符合公益目的,并對公益目的之符合做了一些實體以及程序上的探討。不足之處,尚待完善!

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