美澳水權制度對中國水權制度完善的法律啟示

黃殊涵 李艷巖

摘要水資源是人類生存與發展過程中不可缺少的、不可替代的一種基本自然資源。中國是一個水資源嚴重短缺且分布很不均衡的國家。伴隨經濟社會的不斷發展,水資源供求矛盾日益加劇,水資源市場配置問題已成為影響整個社會經濟生活的重要問題,如何完善中國的水權制度就成為一個亟待解決的問題。本文通過對中國與美國和澳大利亞水權制度的對比,尋找出中國水權制度的不足,并對完善中國的水權制度提出了相關建議。

關鍵詞水權制度 中國 法律

中圖分類號:D95 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-047-02

水是生態環境的重要組成部分,是人類生活和生產的重要物質源泉,是社會經濟發展的重要物質基礎。水環境保護是水資源可持續發展的基礎,水市場是實現水資源優化配置的重要手段。實現水資源的開發、利用、保護、管理和水資源市場建設能夠更好的維護水權制度。隨著社會的經濟發展,人們對水資源的需求量也在逐漸提高,現在,水資源供需不平衡已經成為一個全球性問題,這導致了水價的不斷提高、用水危機、甚至“水資源爭奪”的戰爭爆發。中國是一個水資源短缺的國家,突出地表現為人均水資源占有量低、西北地區嚴重缺水、水環境污染嚴重等多方面。隨著社會的工業化、城市化和生態化的發展進程日益加快,水環境污染也越來越嚴重、人們對清潔水環境需求越來越強烈、水資源的供求矛盾也更加的突出。我們可以通過解決水權制度來解決這些問題,但是中國目前的水權法律制度尚有很多不完善之處,因此我們來研究水權制度的完善具有非常重要的理論和實踐意義。

一、中國水權制度現狀與內容

(一)中國水權制度的現狀

目前,中國的水資源配置及其管理仍以1993年實施的《取水許可制度實施辦法》為依據。另有一些關于水權的法律規定,如《中華人民共和國水法》、國務院制定的《取水許可制度實施辦法》、《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》規定的水資源所有制、水資源有償使用制度、征收水資源費、計收水費和實施取水許可制度,這些制度的確立為實踐水權制度提供了一定的法律保障。但是水資源所有權的規定,取水權、開發利用權界限還很模糊,水資源所有者代表不確定,取水許可權沒做可以轉讓的規定,水資源使用權的規定和水權交易的規定沒有提及,水資源所有者和開發利用者的權利關系界限不清晰,針對水資源有償使用方面國家沒有統一的水資源費征收辦法,水費成本構成中沒有水資源費的部分等等,也說明了中國水權制度的現狀不容樂觀。

(二)中國水權制度的內容

水權制度是對水事活動權利和義務的規范,是劃分、界定、實施、保護和調節水權,確認和處理各個水權主體的責、權、利關系的規則。我國現行的是一種計劃配置水資源的公共水權制度,從法律安排看,中國水資源沒有私有化用水,都是公有化用水,政府借助法律的硬性規定和其強大的權威性對水資源的利用進行規劃、安排、實施,對水資源的供給與配置進行嚴重的調控,水資的利用很難做到真正的科學合理的配置。

(三)中國水權制度的安排

中國現行的水權制度主要包括水資源所有權和取水權制度。在中國,水權的公共性往往被當作公共水權進行制度安排,水資源所有權屬于國家,取水權為國家政府部門委授。因此,中國水權的發育顯得特別緩慢,成為中國現行自然資源法中體現計劃經濟思路,特別是政府供給自然資源思路最為充分的制度安排。

1.產權制度方面:我國水資源產權安排整體上屬于國有水權制度,水權被當作公共水權進行制度安排,堅持水資源的公有制理論。

2.水資源使用方面:國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度,而且水法對水資源的開發利用及其利益關系的調整做出了一些具體規定。

3.水權交易方面:我國現行法律禁止水權的交易與轉讓。

4.水資源所有權、使用權糾紛的處理方面:我國行政復議法做出明確規定,實行行政處理在先原則。

二、美國和澳大利亞的水權制度

(一)美國水權制概述

美國水權由州法規進行界定。多雨地區水權制度采用濱岸權體系;在干旱地區的水資源為公眾或州所有。美國某些州的氣候兼有東部和西部的特點,主要采用混合或雙重水權體系。中國也是一個幅員遼闊氣候多變的國家,美國的水權制度對于中國有一定的借鑒意義。

1.水權制度概況。美國有三種不同水權權利管制制度:河岸權、先占權以及綜合水權制度。

第一,河岸權。該水權是屬于土地所有人的一種權利,是通過臨近水道(如河流)而擁有財產權的習慣來取得的。該原則允許河岸土地所有人采取與其他使用人相類似的“合理”方式使用水。河岸權權利人的用水量受到其他河岸權權利人的限制;在河流水資源豐富時河岸權所有人可以無限的利用多余水量,在河流水資源短缺時則必須按固定的比例在所有人之間合理分配水量。

第二,先占權。水權先占權基于“時間第一,權利第一”原則,規定只要某主體在時間上優先取得水權,那么就比在時間上后來使用水的主體在使用的權利上更為優先。一個水權被視為是合法有效的方式是:一個人按照指定的用水量有益地使用水,并且遵從管理和許可規定。

第三,綜合水權制度。被美國10個州所采用。當這些州需要用水時,由該方面的專家先對有關水權問題做出評估,這種制度也被稱為“其他制度”。

2.美國的具體水權制度。水權轉讓制度。美國中西部水市場交易特點體現為永久性水權、季節性水權、合同水權、臨時水權。作為私人物品,水權交易的內容主要是取水權交易。此外,人們可以通過購買河邊土地的方式來獲取河岸權。高度的市場化資源配置是美國的水權轉讓制度的基石。

水資源許可制度。該許可制度的特點在于的審查程序,在審查過程中該制度規定申請人需要遞交一份書面申請書,遞交的申請書用于向公眾公告,并用于召開公眾聽證會。

(二)澳大利亞水權制度概述

澳大利亞是一個相對缺水的國家,為更有效地利用水資源,澳大利亞建立了水權分配制度,并開發水市場,鼓勵通過市場合理配置水資源。澳大利亞的水資源管理實行行政管理和流域管理相結合的體系。水資源管理大體分聯邦、州和地方三級。顯然,這個相對缺水的國家在水資源管理及水權制度建設方面已取得了顯著的成效。雖然國情不一樣,他們的一些管理理念和成功經驗,值得我們借鑒。

1.水權制度概況。根據《維多利亞州水法》規定,水權分為三種類型:一是批發水權,即授予具有灌溉和供水職能的管理機構、電力公司的水權。二是許可證制度,即授予個人從河道、地下或從管理機構的工程中直接取水以及河道內用水的權利。三是用水權,即灌區內的農戶用于生活、灌溉和畜牧用水的權利,主要與土地相關。水權在澳大利亞像土地和股份一樣被視為一種資產,必須進行公開注冊并且需要審查,注冊和審查之后就能獨立進行交易。為了既滿足用水戶對產權私有化的保障,又能使社區對自然資源進行合理監控管理,澳大利亞政府采取了“永久租約”性質的水授權處理方式,所有能擁有資產的個人和實體都有權被授予水的擁有權和交易權。

2.澳大利亞的具體水權制度。水權的初始分配。綜合規劃系統及全流域資源的水文評價是水權分配的依據,其中包括消耗性和非消耗性用水權的分配。在澳大利亞,水權從州到城鎮到灌區到農戶被層層分配。

水權交易。首先,水權交易有一定的適用范圍。家庭人畜用水、城鎮供水以及多數地下水是不可交易的。其次,水權交易是固定的適用程序。水權交易分為永久性的和臨時性兩種。水權交易程序強制性地要求價格公開透明化。最后,水權交易的方式有三種:私下交易、通過經紀人交易、通過交易所。政府也會采取有效措施防止水市場出現壟壟斷。

政府職能。在澳大利亞許多州和地區的立法體系下,政府作為資源的管家,有責任制定和管理具體的政策框架。州政府在水權交易中起著非常重要的作用:第一,制定法規。第二,提供服務。政府提供強有力的監測制度向社會發布信息;第三,規范市場。明確私營代理機構的權限,確保市場機制本身的效率。

三、中國水權制度的問題

(一)水權概念和內容的缺位

中國現行的水權在法律上僅規定了所有權和取水權,沒有使用權的概念。這也與當時法律制定時中國實行的是完全的計劃經濟有關,在計劃經濟的體制下,所有的資源都是屬于國家的,由國家統一分配,沒有必要也不可能明確界定組織或個人對自然資源的使用權。在市場經濟體制下,這種概念缺位的情況已經表現出它的弊端。

(二)中國水權行使的主體模糊、不完善

中國憲法雖然規定國家是水資源所有權的主體,但是沒用具體規定國家如何去行使其所有權。中國水法規定,國家水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作,國務院其他有關部門按職責分工,協助進行有關的管理工作。但這些是對水資源管理權的規定,而不是對所有權行使主體的規定。在現實中往往造成了各部門從各自管理的職能出發而建立的監督管理機制,對水資源進行分割管理,不利于水資源的整體規劃和管理。

(三)缺乏激勵機制

中國屬于人均水資源相對貧乏的國家,《水法》規定水資源屬于國家所有和集體所有,沒有對水權進行合理的分割及分配。中國的水資源配置長期以來一直采用計劃經濟的手段,水權不明晰,權、責、利三者之間沒有得到明確規范,用水者不能通過水權交易獲得用水權,只能通過行政程序獲得取水權,而取水權一旦獲得,就成為剛性權利,長期不會變更。只有產權私有化才能激發權利人合理使用財產,水資源使用人也面臨水權的明晰問題,只有確立了水權是公法性質的私權這一觀念,才能激勵水權人節約用水、合理用水。

(四)水權的交易流轉制度沒有被建立

中國沒有建立水權的交易流轉制度的原因有二,首先是水作為重要的生產資料在當時計劃經濟的社會制度下不可能作為商品進行交易,只能實行公有制。其次是人們對水權制度重要性的認識較晚,目前中國土地、礦產資源的產權流轉的基本制度已經建立,但其他自然資源包括水資源的產權流轉的制度還是空白。長期用計劃經濟手段配置資源,造成了中國資源配置效率低下、資源價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題,不適應經濟社會可持續發展和資源可持續利用的要求。

四、完善中國水權制度的建議

針對以上水權立法中存在的問題,結合美、澳水權立法經驗,本文提出以下建議以健全中國水權立法。

(一)完善水權內容

水權權利人應當擁有對水資源的占有、使用、收益和處分權利。但是,權利人在行使這些權利時依法既要得到許可,也要符合社會公共利益。水權轉讓制度是否應當允許轉讓所有的水權?處分權是水權的一個重要權能,不能分割不同種類的水權并賦予不同的權利內容,否則有違權利平等原則。所以水權轉讓制度應當允許轉讓所有的水權。當然,水權轉讓(交易)制度的啟動和運行取決于三個因素,即水權的界定、水價和水權交易市場及其管理,……。”建立健全水權交易市場是水權轉讓的條件之一。借鑒美、澳經驗,水權交易市場應當與其他商品交易一樣,交易雙方意思表示一致,并符合法律規定的條件和程序,則水權交易完成。

(二)明確行使水權的主體

政府的角色應該主要體現在定義和規制水權。因為權利限制個人和組織的行為,從行為經濟學的視角來看,政府應該精確的規定所賦予所有者能夠使用的水量,把水權規制清晰,通過此來從源頭上規制市場。而政府應道在身份上有所變更。新自由主義經濟學對于水市場中的官僚供應問題持有這樣的觀點:對于先占制度的法律調整并不足以完成到市場體制的轉變。政府必須放棄對于水資源及傳送網絡的所有權。簡短的說,根據環境經濟學派的分析,政府在水權交易的合理定位體現在定義水權、移除水權交易中的障礙、營造市場環境以及把水權交易轉移地外部性轉入水市場價格之中。

(三)引入競爭機制構建中國水權交易市場

引入競爭機制,建立水權交易市場。一方面,供水部門的結構要適應市場經濟的需要,打破行業壟斷,提高企業經濟效益。為此,在國家對供水設施的所有權不變的情況下,其經營權可分離出來,實行有償轉讓。這樣,既解決了建設與管理脫節的問題,又能有效保證國有資產的保值增值,改變過去城市供水系統由政府包攬、國家財政投資無力的局面,實現供水系統投資主體多元化和供水系統運行的市場化。通過“效率、公平雙贏”的水權交易,在一定的政府約束條件下,優化不同行業的配置份額,追求最佳的經濟效益,從而促進用水向科學、良性、可持續的方向發展。

注釋:

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