“兩免一補”的教育政策分析

盧　莎

摘要：本文闡述了農村義務教育中“兩免一補”政策的發展進程和實施“兩免一補”政策的重大意義：聯系農村義務教育的現狀，指出“兩免一補”政策在實施過程中存在的問題；提出落實好“兩免一補”政策的個人薄見。

關鍵詞：“兩免一補”政策；農村義務教育；實施；對策

中圖分類號：G520文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)04-0004-04

“兩免一補”政策是指國家向農村義務教育階段(小學和初中)的貧困家庭學生免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費的一項教育資助政策。在農村義務教育階段實施“兩免一補”政策對幫助農村貧困家庭學生完成九年義務教育，盡快實現我國義務教育的普及，從而推動我國教育事業的大步發展具有十分重要的作用。

一、“兩免一補”政策的進程

“兩免一補”政策始于2001年，其初衷是針對農村義務教育階段貧困家庭學生的一項資助政策，其中中央財政負責免費提供教科書，地方財政負責免雜費和補助寄宿生生活費。

2005年2月18日國務院辦公廳以國辦發[2005]7號文《轉發財政部、教育部<關于加快國家扶貧開發工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關工作的意見>》，對國家扶貧開發工作重點縣貧困家庭學生給予資助優先權并加大了資助力度，同時制定了嚴格的資金保障措施。

同年的3月5日，溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的《政府工作報告》中再次強調：“從今年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿生生活費；到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。”不但國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困學生得到了“兩免一補”的資助，而且“兩免一補”政策開始逐步擴散到全國農村義務教育階段貧困家庭的學生。

在2005年12月24日，國務院國發[2005]43號文《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，列出了面向全部農村義務教育階段學生的全面資助計劃表。計劃2006年起西部地區全部免除學雜費；2007年中部和東部逐漸全部免除學雜費。面向全部農村義務教育階段學生的這“一免”計劃，表示了國家對農村義務教育的關注，同時也顯示了國家要改善和提高農村義務教育狀況的決心。

2007年11月12日，教育部辦公廳發布了《關于義務教育階段農村地區中小學校不得收取2008年春季教科書費的緊急通矧》，通知中明確規定義務教育階段農村地區中小學校教科書將由國家免費提供。到了2008年春季，全國農村義務教育已經完全實現了“兩免”。

“兩免一補”政策從重點資助國家扶貧開發重點縣農村義務教育中家庭貧困學童；資助面逐漸擴大到全國農村義務教育階段的家庭貧困學童；以至惠及全國農村義務教育階段學生的“一免”(免學雜費)；直至惠及全國農村義務教育階段學生的“兩免”(免書本費、免學雜費)。“兩免一補”政策在我國全民義務教育中的作用正逐步加強。

二、“兩免一補”政策的深遠意義

(一)國家對義務教育和農民問題的高度重視

“兩免一補”政策是黨中央、國務院貫徹“三個代表”重要思想和執政為民的具體體現之一。自從2001年國家明確提出對農村義務教育階段的貧困家庭學生實施“兩免一補”政策以來，中央和地方財政不斷擴大投入，受到資助的民眾覆蓋面也越來越廣。“兩免一補”政策已成為學生受益、民眾(特別是農民)擁護、政府支持的好事。這也顯示出我國優先發展教育事業的決心，以及對義務教育，尤其是農村義務教育的高度重視。

“兩免一補”政策的重中之重是面向農村義務教育階段的貧困家庭學生，這充分證明了我國政府對農民問題的極度關注，同時也證明了“兩免一補”政策是按照科學發展觀的要求，促進農村義務教育持續健康發展和解決“三農”問題的重大舉措。

(二)有利于落實科教興國戰略，推動我國教育事業發展

要實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福的偉大目標，必須全面落實科教興國戰略。2001年國務院《供于基礎教育改革與發展的決定》進一步指出：“科教興國戰略要首先落實在義務教育上。”

義務教育是為提高勞動者素質、提高國民素質全面打基礎的教育，是現代生產發展和現代社會生活所必需，是現代社會文明的重要標志。我國是一個人口眾多的大國，在依法實施義務教育的艱苦奮斗中，我們積極探索了窮國辦大教育的道路，積累了寶貴的經驗，我國義務教育在過去的二十多年取得了巨大成績。但我們必須十分清醒地認識到普及義務教育任務還十分艱巨，特別是普及農村義務教育。我國農民整體素質較低，難以適應現代化農業需要的狀況，這嚴重阻礙我國經濟發展。只有普及農村義務教育，提高農民自身素質，為農村培養大量的專業人才和具有較高素質的勞動者，才能推動我國教育事業的發展，最終推動農村經濟改革和社會發展。

(三)體現“以人為本”，保障公民受教育權

義務教育是依照法律規定，適齡兒童都必須接受的，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。我國《義務教育法》中規定，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。

然而根據調查顯示，在農村仍然存在大量的流失輟學生，貧困仍然是使許多人上不起學的第一位的原因。“兩免一補”政策的出臺，使農村貧困家庭學生的入學得到了保障，這體現了黨和政府關注民生、了解民生、體恤民生。這也是“以人為本”理念和社會主義優越性的具體體現。

(四)減輕農民經濟負擔，增加農民收入

阻礙農村義務教育進程的最大障礙是農民的經濟問題。“兩免一補”政策從農民利益出發，對家庭困難的學童免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費。以西部扶貧重點縣為例，2006年全部免除學雜費以后，小學生每生減負200元，初中生340元左右，按我國2004年公布的貧困線——農村人均收入882元計算，分別相當于農村人均收入的22.6％和38.5％，如果加上寄宿生生活補助費，這個比例還要提高。資助金額已經超過了農民人均收入的1／5和1／3，這給農民家庭帶來的直接經濟意義是不言而喻的。

通過“兩免一補”政策，將義務教育經費落實到個人，可以使貧困農民家庭減少教育支出，同時也增加了農民的可支配收入，這可以改善農村貧困家庭的低收入和低資產狀況，無形中增加了貧困家庭在投資和消費等經濟活動中收益的機會。這同時也就意味著孩子的學雜費將不再是農村家庭的沉重負擔，貧困家庭可以將更多的支出用于生產或其他消費方面，這大大減輕了農民家庭的經濟負擔。

(五)提高農民自身素質，提高農村勞動生產率

“兩免一補”政策作為一項教育財政支出，是提高農村義務教育適齡兒童入學率、變人口壓力為人力資源優勢的一個重要步驟。“兩免一補”政策有助于增加農村孩子受教育的機會，提高農村孩子的文化水平，從而提高農民的自身素質。同時還能促進農村人力資本的大幅度積累，提高農村勞動生產率。

(六)縮小城鄉、區域差距，實現共同富裕

“百年大計，教育為本”，教育是一項與經濟和社會發展密切相關的重要事業。人民群眾受教育程度的高低直接決定區域競爭能力和經濟發展水平。俗話說：“治窮先治愚”，貧困地區經濟發展緩慢雖成因復雜，但是歸根結底還是人民文化素質普遍偏底，缺少有效的人力資源所造成的。因此，國家針對農村義務教育階段貧困家庭出臺“兩免一補”政策，并對國家扶貧開發工作重點縣貧困家庭學生給予資助優先權。這也充分體現了鄧小平同志關于我國現代化建設“兩個大局”的戰略思想。

據統計，2005年中央和地方財政投放的“兩免一補”專項資金共達70億元，約3000萬名農村義務教育階段貧困家庭學生得到資助；2006年起中央政府將用兩年時間投放“兩免一補”專項資金227億元，地方財政配套資金同比增長，政策享受面將逐步擴大到上億貧困家庭學生。2007年全國財政安排農村義務教育經費1840億元，全部免除了西部地區和部分中部地區農村義務教育階段5200萬名學生的學雜費，為3730萬名貧困家庭學生免費提供教科書，對780萬名寄宿學生補助了生活費。2007年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中再次強調，從該年起用兩年時間，全部免除全國農村義務教育階段學生學雜費。財政部稱，這一舉措實施后，全國農村中小學每年可取消學雜費達150億元。

只有切實解決好貧困地區日益顯著的上學難問題，讓每一個適齡少年兒童都能夠接受義務教育，才能進一步提高當地人口的素質，從而使廣大農村地區脫貧致富，加快其自身發展，進而縮小城鄉差距，推動城鄉、區域間的協調發展。

(七)農村義務教育經費得到法律的保障

過去，由于農村地區特別是西部農村地區的地方財政能力十分有限，向學生收取學雜費是彌補公用經費不足的重要渠道。免除了學生的學雜費，如果國家的專項資金不能按時按量到位，學校的正常運轉就會受到極大的影響，如教師工資不能按時發放，辦公費用短缺，維修資金不足等等，這同時也會對農村義務教育構成重大威脅。

“兩免一補”政策實施過程中，逐步形成了公用經費提前撥款到位、中央和地方責權清晰、責任追究制度可操作性增強的經費保障機制，這為農村義務教育階段中小學的經費保障提供了法律依據。把農村義務教育全面納入國家財政保障范圍，同時標志著國家真正成了義務教育的投入主體。

(八)促進社會監督和輿論監督

由于“兩免一補”政策嚴格實行資助政策公開、資助對象公示等制度，資助范圍和工作程序都公開透明，這有利于接受群眾等有關方面的監督，以及形成相互交織的監督機制。這既能喚起農民維護自身權益的意識，也可以調動社會各界參與監督，從而提高政策的經濟效率。

三、“兩免一補”政策實施中的問題

(一)加重了地方的財政負擔，資金難以及時到位

“兩免一補”政策的實施是需要大量的教育經費來保證的。按照規定，“兩免一補”資金由國家財政和地方財政共同分擔，國家承擔課本費，而地方包括省、市、縣，將按照比例分攤學雜費和寄宿生生活補助費。其中省、自治區負擔40％左右的學雜費和寄宿生生活補助費，其余的60％左右則由市、縣來負責。通常實行“兩免一補”政策的市縣的經濟是比較落后的，多數市縣的地方財政收入非常低，因此能為義務教育所作的投入也是十分有限的。對于這些市縣，要拿出足夠的資金實施“兩免一補”政策是非常困難的，甚至有些市縣按政策要求需要支出的資金就相當于當地一年的財政收入。假如把所有的錢都用到支持“兩免一補”政策的實施中來，那么教育其它的建設就會沒有資金再投入。

因此，我們可以清楚地看到“兩免一補”政策的實施給貧困地區的人民減輕負擔，但在其實施過程中也加重了地方的財政負擔，致使有些地方，特別是西部貧困地區所承擔的雜費、寄宿生生活補助費的資金不能得到有效的落實。

(二)受助生的比例低，資助對象的界定標準模糊，資助范圍較小

“兩免一補”受助學生人數指標是由省級政府逐級下達到市、縣，再到鄉鎮學校的，資助名額十分有限。據調查，多數地方享受“兩免一補”政策的學生僅占到該地區貧困生的30％到50％左右，這意味著仍然有半數以上的貧困生得不到資助。

“兩免一補”政策的資助對象的界定標準模糊，致使學校對孤兒、軍烈屬、殘疾、單親等特優先資助之外的資助對象的認定難以到位。當我們關注農村貧困家庭的同時，城市特困戶和低保戶的生活狀況也亟待我們的關注。由于近幾年來企業的改革導致了下崗工人人數增多，他們的生活也很困難，多數家庭無能力供子女讀書。由于“兩免一補”政策是針對農村義務教育階段的貧困學童，因此城市里的這些下崗工人子女并不屬于此范圍。還有一個具有爭議的問題，由于部分民辦學校地處比較偏遠，其設立是為了彌補公辦學校的不足，這類民辦學校實際上也承擔了義務教育的責任。然而“兩免一補”政策并沒有把這類民辦學校中的農村學生納入補貼范圍。

(三)資助力度小，寄宿生生活十分困難

由于地方財政的負擔加重，財力缺乏，補助資金很難及時到位，很多農村地區貧困的寄宿生活補助被拖欠，即使發放，資助力度也很小，致使寄宿生生活十分困苦。據悉，各省基本上按每生每天補助一元的標準，這對于正處于身體發育期的青少年學生來說是遠遠不夠的，受助的寄宿生得到的資助標準太低，不能從根本上解決貧困寄宿生的生活與學習問題。

(四)部分地區的監督機制不夠健全

對于“兩免一補”政策落實情況，有些省份缺乏有效的、強有力的監督機制，以行政監督為主，社會監督以及司法監督為輔的監督體系尚未形成。由于監督不利，“兩免一補”政策的實施過程中有些學校出現受助名額與學習成績掛鉤，甚至出現受助名額被當作禮物或者人情贈送的現象，并沒有讓最窮困的學生享受資助。而多數地區對未落實“兩免一補”政策及在“兩免一補”政策落實中的違法違紀行為，更常用的是批評教育，對這些行為所應承擔的法律責任，也沒有作出明確的法律規定。

(五)學校布局設計給學生帶來不便

我國前幾年大規模的“普九”，教育主管部門為了提高農村教育資源的規模效益，整合教育資源，實行合校并點。這個措施對充分利用短缺的教育資源起到了一定的積極作用。但是，有些地方沒有顧及到農村學生居住分散的實際，致使部分學生需要走很遠的路才能到達學校，這給許多學

生和家長添加了許多麻煩，甚至導致一些學生需要在校食宿，增加了學生和家長的開支。再加上現在機動車輛增多，以及社會治安等其它因素，學校、家長常為學生的安全擔憂。

(六)增添了學校教學與管理的難度

農村經濟基礎比較落后，而適齡人學兒童的數量又較多，這對于農村的義務教育壓力原本就很大。隨著“兩免一補”政策的實施，優惠的政策把農村貧困家庭所有的適齡兒童都吸引到學校里。入學人數的增加給學校的教學與管理增添了很大的負擔，主要表現在學校班級人數劇增；教育資源緊張，如教師數量不足，教室、課桌、教學設備等落后，甚至嚴重缺乏；教學質量降低等方面。

(七)“兩免一補”政策宣傳力度不夠

由于農村比較特殊和復雜的地理位置以及條件，以至于“兩免一補”政策沒能及時的傳達到每位農民，造成了申請“兩免一補”的人員有遺漏，即該享受該政策的貧困生沒有及時申請，因此錯過了資助的待遇。甚者，致使一些不知情的貧困學生喪失入學的機會。這也容易造成群眾的不滿情緒，產生消極影響。

四、落實“兩免一補”政策的建議和對策

(一)加強法制建設，實施依法治教

義務教育是純公共產品，其公益性決定了它應由政府提供，而且政府提供的義務教育還應該是免費的。但事實上，在過去我國的義務教育仍然需要學生買單。隨著2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議新修訂的《中華人民共和國義務教育法》中明確規定，國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育，不收學費、雜費。以及這幾年“兩免一補”政策的推進，我國義務教育得到了很大程度的改進和發展。到2008年春季為止，仍然有少部分學生的家長為其子女(城市學生)的義務教育需要掏錢。因此國家應該加強法制建設，實施依法治教，爭取在較短時間內實現全國免費義務教育，回歸義務教育的本意。

(二)按合適比例保證“兩免一補”資金的有效投入

因“兩免一補”政策的實施是需要大批資金作保證的，而且其中的“一免一補”需要地方財政解決。多數縣的財政收入比較低，但是貧困家庭學生的比例卻很高。縣級財政的投入有困難，省級財政就進一步調整“一免一補”的資助比例，如省級政府承擔80％“一免一補”的費用，減輕縣財政的負擔，或者考慮到特別貧困縣的實際財政收入情況，省里可以幫多承擔些費用，保證“兩免一補”資金的有效投入。

(三)完善“兩免一補”資金的保障和監督體系

審計機關應依法審計監督“兩免一補”專項經費的撥付、管理和使用等情況，教育督導機關組成督導團，進行教育經費的專項督導檢查，監督“兩免一補”的落實情況及資金使用情況。建立以行政監督為主，以社會監督及司法監督為輔的監督體系。應加強上級教育行政機關對下級教育行政機關落實“兩免一補”的檢查及監督，以及政府內部專設的監督性管理部門的監督，依法嚴肅查處各種違紀違法行為。

(四)合理確定“兩免一補”政策的范圍和資助對象

首先，省級政府要加大對本地區財力薄弱的縣的支付力度，在提高這些地方受助貧困生的比例以及進一步提高資助標準，還要關注城市貧困家庭的子女和進城務工的農民工子女，使更多的學生能享受到“兩免一補”優惠政策。其次，要合理地界定“兩免一補”資助生的資格，應綜合考慮家庭人均收入、家庭主要成員經濟狀況、家庭狀況等因素，經核實后制定相對統一的標準，按照貧困事實的等級確定標準。再次，各地及學校要制定并嚴格執行貧困生資格認定程序，并通過有效途徑公開資助信息，還要建立有效的舉報渠道，加強社會監督。

(五)學校領導和教師團結一致支持政策

“兩免一補”政策的實施使學校的壓力迅速增大，學校可能一瞬間無法適應。學校領導和教師應該清楚到這是“兩免一補”優惠政策把剛到入學年齡、超過入學年齡因家庭貧困未入學的、因家庭貧困輟學的學生全部集中到了學校，應理解這種特殊的情況。學校領導可以爭取上級教育部門的批準，在當地聘請適當名額的代課老師，協助教師完成教學與管理。鼓勵教師努力工作，對任務重、教學好的教師應給予適當獎勵。“兩免一補”政策的實施要靠學校領導與全體教師和學生的共同努力，只有堅持團結與共同奮斗，“兩免一補”政策才能有效實施。

(六)加大宣傳力度，加強多渠道籌措資金

國家要加大“兩免一補”政策的宣傳力度，地方各級政府還應廣泛發動單位、個人等社會團體和個人，充分調動全社會的力量來資助貧困生。繼續推進“希望工程”、“春蕾計劃”等資助貧困生的項目，采取多渠道來籌措“兩免一補”資金，使義務教育經費不斷增長，并在全社會形成經常性扶貧機制。

“兩免一補”政策體現了黨中央、國務院對農村義務教育的高度重視和對農村困難群體的親切關懷，認真落實好這項政策，對鞏固我國義務教育事業的發展，以及加快我國經濟建設的步伐，都具有十分重要的意義。

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責任編輯曙光