淺析當前村民自治存在的問題及對策

一、 20年來村民自治制度取得的成就

村民自治20年來的主要成就在于民主理念、民主規則和技術程序在農村的推廣,各種村民自治組織通過民主方式建立,并按照民主方式加以運行。這給農村帶來了村莊的基本社會秩序,促進了農村社會穩定,保障了農村改革的推進,化解了矛盾,促進了農村經濟的發展,并為村莊公益事業的發展提供了制度平臺。它對基層民主和整個國家的民主化都在產生推動和借鑒意義。

二、當前村民自治面臨的環境和存在的問題

(一)面臨新的制度環境

一是國家化推進的環境。取消農村稅費以后,國家加大了對農村公共產品的供給,過去由農民承擔的公共產品逐步由國家承擔起來,村級自治范圍的內容逐步縮小。二是行政化發展的環境。農村稅費改革后,村干部出現行政化的趨勢,村干部工資由財政支付,村財鄉管,鄉鎮政府加大了對村級的干預。三是城市化的環境。在以城帶鄉、以工促農的新形勢下,長期以來城鄉二元結構正在發生變化,鄉村城市化的步伐加快,農民工進入城市,農村務農的勞動力大大減少。四是市場化和國際化的環境。封閉的鄉村經濟、文化傳統越來越受到市場化和國際化的沖擊和影響,人們的思想觀念和民主意識也在發生新的變化。

(二)村民自治實行中的現實問題

在現實調查顯示,選舉民主單方突進,后三個民主顯得滯后。其一,選舉成為村莊內各種政治社會力量的競爭焦點,但候選人的選舉動機則偏向于個人和小集團獲利,增加了賄選和不正當競爭的可能;其二,選舉方式不規范,一些地方的問題還相當嚴重。其三,選舉后治理呈現出“村委會少數人自治”局面,村民沒有更多有效途徑監督村干部。其四,競選還不普遍。

(三)現行村民自治的相關法律和政策規定不清晰、不具體、不明確

一是《村民委員會組織法》規定的權力結構包含了村官腐敗的可能性。從《村民委員會組織法》的內容看,村委會是執行機構,村民會議是權力機構,同時行使監督職能。但《村組法》對具體的權力結構沒有明確規定。

二是沒有明確農村“兩委”之間的職權范圍。

三是村委會成員候選人任職資格條件過低。對村委會成員候選人只有年齡上的要求,即年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權;但是,依法被剝奪政治權利的人除外。

四是《村民委員會組織法》在工作程序的規定上不利于村民代表會議發揮作用。筆者在實踐中觀察到,村干部常常不愿意召集村民代表會議,使村民代表會議對村委會的監督流于形式。

三、推進和完善村民自治的對策建議

(一)大力發展農村經濟,增強村民自治的吸引力和凝聚力,為村民自治提供堅實的物質基礎

當前農村面臨的最大問題仍然是經濟發展不夠快、經濟發展不平衡,其中特別是當農民群眾收入普遍提高的時候,部分村級集體經濟發展緩慢甚至癱瘓,難以對民主建設形成有效支持和呼應。因此,農村的“四個民主”必須圍繞村級經濟發展來落實。要拓開視野,不拘成見,把有文化、懂技術、會經營、愿奉獻的人選進村“兩委會”班子,使村干部都要成為能夠帶頭致富而且能夠帶領群眾致富的“領頭雁”。集體經濟有了發展,村民福利、基礎設施建設和公共服務就有了保障,村民也就愿意關心、參與村級班子建設和村務決策管理,村民自治也就有了持續發展的群眾基礎。實踐證明,只有雄厚的集體經濟力量才能為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐,而集體經濟愈發達,就愈需要通過村民自治,擴大村民群眾的政治參與,保證集體經濟規范運作,使利益得到合理分配,為群眾提供良好的社會服務。

(二)要完善和落實現行制度

要認真總結20年村民自治的成功經驗,將現行經過實踐證明的成功的做法通過法律制度加以固定下來,對存在缺陷的制度進行修改和補充,對在實踐中探索創新的內容要提倡和鼓勵。要突出五個方面的制度完善:一是完善村民代表會議制度。村民代表會議制度產生于有關村級重大公共事務決策,其最初目的就在于讓村民能夠充分發表對于有關公共事務的意見,以使村民委員會的有關決策符合廣大村民的利益,這在一定程度上拓寬了村民政治參與的渠道。隨著這一制度的推廣,其自身的功能也逐步得到了拓展,村民代表會議制度在制約和監督村民委員會的具體運作上,也發揮著日益重要的作用,村民可以通過這一制度關注有關村內公共事務決策的執行情況。二是完善村務公開制度。公開是防止腐敗最根本最有效的辦法,隨著國家對農村投入的增加和公共產品的供給,農村資金數量不斷增大,因此,要在村民自治制度中將村務公開作為核心的制度內容。它要求涉及村民的具體利益的公共事務,都必須對村民公開,以便讓廣大的村民能夠充分了解情況,及時發現并糾正問題,以確實維護自己的利益,促使村民委員會的正確運作。三是制定村民質詢制度。這要求村委會每周召開一次質詢會議,會上村民可以就村務財務政務等有關問題質詢干部,村干部當面答復并給予解決。這一做法的特點進一步完善了“一事一議”制度,增強了干部的責任感和服務農民的意識。四是發動民眾廣泛參與的制度。包括村務會主任的選舉可以吸收外來務工人員,可以吸收行政人員。五是村民自治的保障制度。將村民自治的經費法制化,主要通過國家財政提供。

(三)建立健全村民自治的評價體系

隨著村民自治的深化,建立健全村民自治的評價體系,應當提到議事日程。評價體系應當包括的主要內容:村民參選率的高低、村委會干部的素質包括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監督的形式和實效、村級經濟發展的指標、文化、教育、社會發展指標、環境等指標體系等等。

(四)積極推進農村社區建設,使傳統的村民自治向社區自治轉型

我國目前正在大力推進城市化、現代化,農村人口大量流入城市是社會發展的必然趨勢。農村社區建設的實質,是在社會主義現代化建設過程中建設能夠共享現代文明成果的現代農村社區。由此看來,隨著現代化和城鎮化的推進,中國農村的逐漸衰落已經是一個不可逆轉的客觀事實,農村精英的逐漸流失也是一個無法改變的客觀過程。在這樣一個背景之下,傳統村落的民主自治制度就必須逐步實現轉型,由自然村落制度到社隊村組制度,再向社區制度轉變,而傳統的村民自治也就必須相應地轉變為農村社區自治。這將使村民自治獲得一個更加美好的發展前景。

(崔美花,1971年生,黑龍江八一農墾大學人文學院。研究方向:農村經濟研究)