經(jīng)濟全球化視域下中國公務(wù)員制度建設(shè)的路徑

苑曉杰　孫　晶

[摘要]經(jīng)濟全球化對中國公務(wù)員制度建設(shè)既提供了變革、發(fā)展的機遇，也提出了眾多的挑戰(zhàn)和考驗。本文以經(jīng)濟全球化為視域，在透視當前我國公務(wù)員制度建設(shè)存在問題的基礎(chǔ)上，提出了公務(wù)員制度建設(shè)的具體路徑。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟全球化；公務(wù)員制度；建設(shè)路徑

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0052-03

全球化時代需要世界一流的政府管理人員。管理的競爭歸根到底是人員素質(zhì)的競爭，政府的效能歸根結(jié)底取決于每個行政人員的素質(zhì)，“不論是在制定政策、提供服務(wù)還是管理合同中，精明強干而有進取心的職員是有效政府的生命線”。因此，必須清醒地認識到，在經(jīng)濟全球化時代，人才問題是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，提高政府管理人員素質(zhì)，最關(guān)鍵的是公務(wù)員制度改革。

盡管中國公務(wù)員制度從醞釀、提出到實施已近30年，但制度的健全還需相當長的發(fā)展過程。對照經(jīng)濟全球化提出的要求，中國公務(wù)員制度建設(shè)存在著一些問題，離完善的公務(wù)員制度還有相當大的距離。如，全國發(fā)展不平衡，執(zhí)行標準不統(tǒng)一；觀念陳舊；法制不完善；監(jiān)督不得力；組織人事制度整體改革滯后；配套改革步伐遲緩；行政道德建設(shè)滯后；公務(wù)員人力資源結(jié)構(gòu)不合理，等等。對此，我們要積極探索經(jīng)濟全球化視域下公務(wù)員制度建設(shè)的具體路徑。

一、加快公務(wù)員制度環(huán)境建設(shè)，營造良好的公務(wù)員制度運行環(huán)境

按照行政生態(tài)學(xué)的觀點，處于社會大系統(tǒng)之中的行政體系，不僅與社會環(huán)境存在著相互依賴關(guān)系，而且必須根據(jù)社會環(huán)境的變遷作出相應(yīng)程度的變革。因此，作為維系及運作國家公共權(quán)力主體的公務(wù)員制度，不僅要在一定的母體內(nèi)孕育成長，也就是說社會生態(tài)環(huán)境是國家公務(wù)員制度賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，還應(yīng)充分估計社會生態(tài)環(huán)境對制度發(fā)展的影響，及時推進改革。社會生態(tài)環(huán)境主要指和自然環(huán)境相對稱的一種社會客觀存在，主要包括社會的經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)。

其一，必須加快市場經(jīng)濟體制建設(shè)的步伐。目前我國經(jīng)濟發(fā)展中還存在許多困難，市場機制不完善，作為市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)物和動力的自由、平等、競爭只能局限在有限范圍內(nèi)，國家財力不雄厚，這些都會給我國公務(wù)員制度的推行帶來一定的困難。因此，必須建立起較為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，建立較為發(fā)達的國民經(jīng)濟，為公務(wù)員制度的推行與完善創(chuàng)造良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其二，必須深化政治體制改革。公務(wù)員制度作為政治制度的一部分，無疑更直接、更多地受政治系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)的制約。因此，一要加速機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能。二要抓好黨政分開的改革，明確黨和政府各自職能。黨政不分不解決，黨政職能含混不清，黨的組織部門和政府人事部門如何具體分工也就不能解決，干部的推薦權(quán)、任免權(quán)、管理權(quán)、提名權(quán)、批準權(quán)等問題就無法明確，用人與治事必將繼續(xù)脫節(jié)。三要在堅持黨管干部原則的前提下，改進黨管干部的方法。各級黨委除管好黨的人事工作外，其職能應(yīng)有重大變化，應(yīng)由微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，即轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫群痛笳结樂矫娴目刂啤?/p>

其三，大力加強思想文化建設(shè)，發(fā)展文化教育事業(yè)。從某種意義上說，中國的公務(wù)員制度是從發(fā)達國家引進的，而在引進過程中，就必然遇到制度與文化環(huán)境的矛盾。矛盾的程度越大，現(xiàn)代意義上公務(wù)員制度越是難以建立和越易喪失其本質(zhì)屬性。為避免公務(wù)員制度以畸形的方式在舊文化的庇護下生存，必須切實加強我國的思想文化建設(shè)，大力發(fā)展我國的文化教育事業(yè)。

二、創(chuàng)新公務(wù)員管理方式

中國傳統(tǒng)的公務(wù)員管理方式陳舊在于：一是重過程而不重結(jié)果，各級公務(wù)員及管理人員只要遵循上司命令，照章辦事，就不會承擔(dān)任何責(zé)任，反之無論成敗幾乎都會面臨風(fēng)險。二是人治色彩濃重，沒有規(guī)范性的法治模式，隨意性極大，導(dǎo)致在管理方式上缺乏科學(xué)性，民主集中制流于形式，總是行政長官的主觀意志決定一切。

新時期的現(xiàn)代化公務(wù)員管理則要求實現(xiàn)方式手段上的民主化、法制化、科學(xué)化，并主張引入有效市場競爭機制，善于運用最新科學(xué)理論與信息技術(shù)手段，以著眼于包括本單位系統(tǒng)在內(nèi)的整體宏觀視野，注意對不同層次的公務(wù)員進行均衡管理和發(fā)展，尤其強調(diào)要改進公務(wù)員考核評價制度，即建立績效評估制用以完善考核制度，以經(jīng)濟、效率、效益、公平等指標為中心，構(gòu)造成本核算與績效指標體系，量化考核標準，實現(xiàn)從原來“命令管理”向“績效管理”的轉(zhuǎn)變，真正建立起一套以績效為本、以服務(wù)為根的新管理方式。

三、公務(wù)員要走專業(yè)化之路

經(jīng)濟全球化要求政府提供具有針對性、多樣性、專業(yè)性的公共管理服務(wù)，這就需要有一支具有專業(yè)行政知識、專門從事行政管理的職業(yè)化公務(wù)員隊伍。公務(wù)員專業(yè)化是指公務(wù)員應(yīng)當具備專業(yè)知識和能力。鄧小平指出：“只靠堅持社會主義道路，沒有真才實學(xué)，還是不能實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，無論在什么崗位上，都要有一定的專業(yè)知識和專業(yè)能力。”“我們要按照專業(yè)的要求組織整個領(lǐng)導(dǎo)班子，充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用，并且領(lǐng)導(dǎo)廣大群眾，按照專業(yè)的要求，去學(xué)習(xí)和工作。”公務(wù)員專業(yè)化包括兩個方面：一是，公務(wù)員應(yīng)當是本部門業(yè)務(wù)的骨干、權(quán)威和專家，即所謂“專才”；二是，公務(wù)員應(yīng)是政府管理的專家、內(nèi)行，即所謂“通才”。公務(wù)員應(yīng)是“專才”加“通才”的復(fù)合型人才。

公務(wù)員隊伍專業(yè)化建設(shè)的基本途徑是：其一，改善現(xiàn)行考試錄用辦法，考試重點從“通用型”轉(zhuǎn)向“專業(yè)型”，針對不同的專業(yè)部門進行不同的考試，滿足不同職位專業(yè)化的需要。其二，加強關(guān)于行政管理專門知識的培訓(xùn)。其三，加強職位分類工作的深入研究，根據(jù)不同專業(yè)和級別的各類工作人員的特點，諸如工作性質(zhì)、責(zé)任大小、繁簡難易、勞動強度、工作環(huán)境以及任職人員所需的資格條件等，制定一套分類合理、層次清晰、職責(zé)明確的崗位職務(wù)規(guī)范，為高水平的公務(wù)員管理提供科學(xué)的依據(jù)。《公務(wù)員法》首次將公務(wù)員按照工作性質(zhì)、特點和管理需要分為三類：綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，并且根據(jù)工作的需要，國務(wù)院還可以在條件成熟的時候增加公務(wù)員的類別。其四，加強對公務(wù)員的考核、交流、輪崗，使專業(yè)化的目標落到實處。加強對公務(wù)員德、能、勤、績、廉的考核，突出對“能”的評定，體現(xiàn)專業(yè)化要求。《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎(chǔ)。對領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核，則由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。

四、強化公務(wù)員競爭機制

競爭貫穿公務(wù)員制度的始終，并主要體現(xiàn)在公務(wù)員的考試錄用，晉升降職

等方面。當前我國處于由舊的人事管理體制向新的公務(wù)員制度過渡的歷史時期，由于舊體制不可能在短期內(nèi)消除，而新的體制雖已建立，但自身不夠完善，而且往往受外部環(huán)境和舊制度的制約，運行不能到位。因此，我國公務(wù)員競爭機制，在具體的環(huán)節(jié)和運行上，需總結(jié)國內(nèi)外成功經(jīng)驗，不斷完善和創(chuàng)新。

完善公務(wù)員競爭機制，可從四個方面做起：其一，拓展競爭途徑。同時采取考核晉升和考試晉升辦法；放寬公務(wù)員考試錄用等級的限制，擴展到較高等次的公務(wù)員。其二，創(chuàng)新競爭形式。考試、委任、聘任等三種形式綜合采用，并充分挖掘這三種形式的優(yōu)點。廢除公務(wù)員職位的“永業(yè)制”，采取考聘制、合同制、任期制，拓寬“入口”，暢通“出口”，增強公務(wù)員隊伍的新陳代謝機制。其三，完善競爭環(huán)境。加強行政立法，改革戶籍制度、打破舊的戶籍制度的限制，革新和培養(yǎng)競爭觀念，完善監(jiān)督體制，培育公務(wù)員競爭機制的良好環(huán)境。當前，特別需要通過科學(xué)化的戶籍管理，實現(xiàn)人口的合理流動，要允許農(nóng)民參加公務(wù)員考試錄用，而不被排除在公務(wù)員隊伍之外；要打破戶口上的地區(qū)限制，實現(xiàn)人員的自由流動。

五、強化公務(wù)員監(jiān)督機制

加強對公務(wù)員的監(jiān)督是提高政府效率的必要途徑，是保證社會管理目標實現(xiàn)的重要條件。社會管理的客體是動態(tài)性、網(wǎng)絡(luò)性的事務(wù)，具有多目標、多層次、多因素的特點，而直接從事社會管理事務(wù)的公務(wù)員，又有能力、品德、素質(zhì)等方面的差異。限于主客體多方面因素的制約，會產(chǎn)生不同程度的偏差，因此就必須采取相應(yīng)的監(jiān)督、督促措施。對公務(wù)員的監(jiān)督體制分為體制外監(jiān)督和體制內(nèi)監(jiān)督兩部分，體制內(nèi)監(jiān)督是主體，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督等；體制外監(jiān)督則指人民群眾的監(jiān)督。我國《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”

法制監(jiān)督是公務(wù)員權(quán)力制約機制的根本。目前，我國已公布的《中華人民共和國公務(wù)員法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》就是對公務(wù)員進行監(jiān)督的兩個基本法則，但還需進一步完善和配套。

其一，要加強公務(wù)員權(quán)力制約的內(nèi)部機制。建立監(jiān)督機制，先要建立完善的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，這是解決公務(wù)員權(quán)力制約的關(guān)鍵所在。當今世界各國，無論是發(fā)達的資本主義國家，還是發(fā)展中國家，都要求公務(wù)員依法申報，說明個人財產(chǎn)收入狀況，這對提高公務(wù)員廉潔自律的自覺性，對公務(wù)員的經(jīng)濟狀況及財產(chǎn)收入進行審查提供依據(jù)，對社會公開監(jiān)督提供條件都是七分有效的措施。以財產(chǎn)申報為突破口，監(jiān)督權(quán)力濫用，懲治腐敗已為國際通用。我國應(yīng)盡快制定相應(yīng)法律條文并真正落實到位。

其二，建立健全公務(wù)員權(quán)力行使過程中的事中監(jiān)督機制。監(jiān)督，從時間順序來說，可劃分為事前、事中和事后監(jiān)督三種狀態(tài)。我國目前對公務(wù)員的監(jiān)督側(cè)重于事后監(jiān)督，即在違法現(xiàn)象發(fā)生后，調(diào)查取證，依法懲處。而伴隨在權(quán)力行使過程中的事中監(jiān)察機制，則是公務(wù)員監(jiān)督機制設(shè)置中的一個薄弱點，這就使得貪污受賄等腐敗現(xiàn)象難以遏制。因此，強化事中監(jiān)督是完善中國公務(wù)員監(jiān)督機制，防止權(quán)力濫用的一項十分重要的工作。

其三，要充分發(fā)揮專門監(jiān)督在公務(wù)員權(quán)力監(jiān)督中的關(guān)鍵性作用。專門監(jiān)督，主要是指國家監(jiān)督部門和地方各級監(jiān)督機關(guān)對公務(wù)員行使的監(jiān)察、監(jiān)督。鄧小平指出：“最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”發(fā)揮這些職能部門的作用，是搞好公務(wù)員權(quán)力監(jiān)督工作的關(guān)鍵。我國于1997年5月實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，對監(jiān)督機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)察程序、法律責(zé)任等作了嚴格的法律規(guī)定，提供了強有力的法律保證。

其四，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。人民群眾的監(jiān)督是發(fā)揚社會主義民主的有效途徑，也是防止公務(wù)員濫用權(quán)力的有力保證。因為政府和公務(wù)員大量的行政行為都是在人民群眾中發(fā)生的，他們對弄權(quán)瀆職敗壞黨風(fēng)政風(fēng)的行為深惡痛絕，他們的投書、寫信、電話、走訪、反映情況、提出批評建議、揭發(fā)問題是監(jiān)察機關(guān)獲得監(jiān)督信息的重要源泉。因此一，要發(fā)揮群眾的監(jiān)督。就必須增加政務(wù)透明度。瑞典是最早推行行政管理透明化的國家，該國有句名言：公務(wù)員應(yīng)該像魚缸里的魚，讓人們看到他們是怎樣工作的。我國目前一些地區(qū)推行的“兩公開”制度(公開辦事制度，公開辦事結(jié)果)，也正是為了實現(xiàn)群眾的有效監(jiān)督。輿論監(jiān)督是社會的預(yù)警系統(tǒng)。它主要通過報紙、雜志、電臺、電視臺等輿論工具實行監(jiān)督權(quán)。社會輿論具有公開性，及時性、靈活性等特點，因而它在監(jiān)督過程中有獨特的優(yōu)勢。對報紙等新聞輿論工具的監(jiān)督作用，鄧小平曾給予很高的評價。他說：有時“黨和政府聽不到的，報紙能聽到，它能摸到社會的脈搏”，所以，“報紙辦好了，對領(lǐng)導(dǎo)是最大的幫助”。領(lǐng)導(dǎo)干部“看到報紙批評了的做法，就秘密地改，這就是報紙的作用”。新聞輿論就像警覺銳利的雙眼，時刻注視著政府權(quán)力的運行。因此，我國很有必要盡快出臺《新聞法》，依法保障新聞輿論的調(diào)查、報道和批評的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責(zé)任，使新聞報道做到以內(nèi)容真實準確為宗旨，以不損害國家利益、社會整體利益和個人合法權(quán)益為前提，以促進廉政建設(shè)為目的，正確有效地發(fā)揮對權(quán)力監(jiān)督制約的作用。但另一方面，公務(wù)員的名譽保障也是相當有必要的，如何在輿論監(jiān)督和名譽保障中劃分一條界限，是目前司法實踐亟待解決的問題。

六、加強公務(wù)員社會保障工作

社會保障制度是市場經(jīng)濟制度的有機組成部分，是市場經(jīng)濟運行的“安全網(wǎng)”和“減震器”。社會保障制度是一項基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展、市場經(jīng)濟體制的建立和國家的長治久安。在全球化條件下，國際、國內(nèi)人才和勞動力市場的競爭更加激烈，人才市場的風(fēng)險因素增加，與組織嚴密的企業(yè)組織或其他用人單位相比，人才和勞動者通常處于弱勢地位，需要政府提供必要的幫助和保護，以維護其合法權(quán)益，保證市場經(jīng)濟的正常秩序。政府還要堅持機會均等的原則，對女性、兒童、老年人、殘疾人等社會的弱勢群體提供特殊的關(guān)懷和幫助。

人才權(quán)益保障制度包括兩個方面：一是通過健全法制，加強對人才和勞動者基本的人身權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利以及安全、受尊重等精神權(quán)利的保護；二是要通過完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度等，保護人才的創(chuàng)新成果不受侵害。

七、大力加強公務(wù)員人力資源開發(fā)工作

中國融入經(jīng)濟全球化的過程就是擴展經(jīng)貿(mào)市場、國與國之間深入、全面交往的過程，其實質(zhì)就是各類專業(yè)人才的交流與流動過程。在政治組織與經(jīng)濟組織互動之際，人才競爭、關(guān)鍵領(lǐng)域人才的爭奪、團隊素質(zhì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、人才

流動的控制成為組織共同關(guān)注的焦點，而能及時更新人才觀念、調(diào)整人才戰(zhàn)略、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)緊缺人才的團體，往往能獲得更多的競爭優(yōu)勢。中國融入經(jīng)濟全球化，使政府人力資源開發(fā)面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。公務(wù)員制度改革的一個迫切而重要的課題，就是政府能夠整合各項人力資源，提供一套良好的人力資源發(fā)展制度，使公務(wù)員可以也愿意發(fā)揮活力與創(chuàng)意，最終提升國家總體競爭力。

人力資源能力建設(shè)是指通過教育、培訓(xùn)、激勵和使用等途徑，開發(fā)人的潛能，提高人的素質(zhì)，調(diào)動人的積極性，發(fā)揮好人的作用，增強人們認識和改造自然的個體和群體效能，促進社會的進步和人的全面發(fā)展，它不僅指人的一般能力的提升，還包括了一個民族、一個國家能力容量的擴展。融人力資源理念于國家公務(wù)員制度之中，需要做到以下幾個方面：

其一，轉(zhuǎn)變觀念，從以事為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行摹９珓?wù)員制度并不意味著僅僅是一種“管人”的制度；相反，公務(wù)員制度要重視管理中“人”的關(guān)鍵作用，及時發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的自身要求與發(fā)展?jié)摿Γ苑?wù)與開發(fā)的方式激發(fā)國家公務(wù)員的各方面能力。

其二，突出公務(wù)員培訓(xùn)的重要地位。傳統(tǒng)的公務(wù)員管理制度注重公務(wù)員的考試錄用與考核。對于公務(wù)員培訓(xùn)的重視程度不夠；在公務(wù)員管理中引進人力資源理念，意味著管理部門需要加大對公務(wù)員培訓(xùn)的投入，以及時、高效、經(jīng)濟、多樣的培訓(xùn)方式增加公務(wù)員的知識存量，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)，使中國公務(wù)員的素質(zhì)與時代接軌。

其三，促進公務(wù)員管理的開放性，與社會建立良好的合作關(guān)系。傳統(tǒng)公務(wù)員管理制度比較封閉，與外界的交流不多；在人力資源管理理念指導(dǎo)下的公務(wù)員制度將充分開展與外界的交流，用足外界的資源。加強政府部門與非政府部門間人員的流動，有利于增強公務(wù)員隊伍的活力，優(yōu)化公務(wù)員隊伍的知識結(jié)構(gòu)。

八、加強公務(wù)員行政道德建設(shè)

行政道德是一種特殊的職業(yè)道德，是公務(wù)員必須遵守的價值標準和道德標準。由于行政道德是國家公職人員的從業(yè)道德，體現(xiàn)著國家和政府對公務(wù)員的道德期盼，因此，它對整個社會道德和職業(yè)道德體系發(fā)揮著明顯的“示范效應(yīng)”。經(jīng)濟全球化要求我們重視和加強，公務(wù)員行政道德建設(shè)。

其一，加快行政道德立法步伐。行政道德立法就是把道德行為上升為法律行為，使道德具有與政治、法律同等重要地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的法律效力和作用。只有使行政道德立法，將對公務(wù)員的最基本的道德原則和規(guī)范納入制度建設(shè)的框架，使行政道德獲得物質(zhì)的力量的支撐，才能得到社會的普遍認可和接受。道德良心這一軟件通過政治法律等硬性規(guī)定才能更廣泛、更深刻地對社會產(chǎn)生影響。

其二，在公務(wù)員任免和升降中引人道德賞罰機制。把行政道德作為公務(wù)員任職、升降的必要條件，對道德模范者給予提拔重用，對道德惡劣者給予經(jīng)濟、行政或免職處罰。這樣，賞罰并用，形成在公務(wù)員行政實踐中趨善避惡的道德風(fēng)尚。

其三，增強公務(wù)員的道德自律能力。道德自律在行政道德機制中。具有特殊的重要意義，它是道德的知與行的統(tǒng)一，又是道德素養(yǎng)向道德行為的能動轉(zhuǎn)換，并直接作用于道德行為。增強道德自律能力，從外部來說，必須營造一個自律的外部環(huán)境，因為公務(wù)員自律能力的形成、變化和發(fā)展不可能離開外部環(huán)境，其中對公務(wù)員廉潔自律最具有影響的是社會對權(quán)力的監(jiān)督機制，必須從制度上健全權(quán)力的約束機制。從公務(wù)員自身而言，加強自我約束力量，磨煉革命意志，確立高層次官德標準。公務(wù)員在社會實踐中，要約束自己。克服私心雜念，以高標準要求自己。

總之，經(jīng)濟全球化對中國公務(wù)員制度建設(shè)提出的要求是，堅持解放思想，健全法制，以隊伍建設(shè)為主題，以完善創(chuàng)新制度為動力，以能力建設(shè)為核心，以作風(fēng)建設(shè)為重點，深化運行機制建設(shè)與改革，建立起充滿活力、法制體系完備的公務(wù)員制度，造就一支具有公仆意識，廉潔、勤政、高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍。

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責(zé)任編輯宋桂祝