奧巴馬政府常規武器軍控政策調整分析

龍　濤　王　宸　郭培新　單海波

2009年3月11日，美國總統奧巴馬簽署一項新的法律，永久性地禁止美國絕大多數的集束彈藥出口。新法律禁止使用美國資金出售或轉讓集束彈藥，除非其子彈藥失效率低于1％，且僅限定于對付明確定義的軍事目標或者明確與平民分離的目標。就美軍現有庫存彈藥技術水平來講，該項法律實際上凍結了所有現役集束彈藥轉讓的可能性。

集束彈藥問題是目前國際常規武器軍控領域最為活躍的三項議題之一，美國的新立場將會直接影響其在地雷問題和武器貿易條約兩項議題上的軍控政策，反映美國新政府常規武器軍控政策的走向，這必將對國際常規武器軍控形勢以及通用裝備技術的發展產生深遠影響。

奧巴馬政府調整常規武器軍控政策的動因

美國政府出臺常規武器軍控政策時，要考慮外交政策的現實需求、軍事利益的價值權衡以及人道主義輿論壓力。受這些因素影響，美國新政府在加入《渥太華禁止殺傷人員地雷公約》(以下稱渥約)的抉擇上，在面對《奧斯陸集束彈藥公約》(以下稱奧約)的挑戰上，在聯合國《特定常規武器公約》框架下有關集束彈藥議定書談判分歧的彌合上，以及制定武器貿易公約的立場調整上，都會重新進行考量。美國新的集束彈藥軍控政策的實質在于，鼓勵美軍采取新技術，發展改進現役裝備，以提高可靠性，增強精確打擊效能，這既是美國協調北約盟國立場的需要，也是防止未爆彈藥對平民造成傷害，緩解國際人道主義關切的重要措施。

常規軍控運用“巧實力”，滿足現實外交需求

軍控與外交密切相關，常規武器軍控也是如此。奧巴馬政府上臺之后，在外交政策上，與小布什主義剝離，運用“巧實力”逐步恢復美國傳統影響力，重塑美國的軟實力；在安全觀上，則回歸多邊主義，著力加強與傳統盟友的關系，并在全球締造伙伴關系來共同應對所面臨的新挑戰，以圖建立美國主導的新時代。在這樣的背景下，美國需要改變新保守主義主導的強硬單邊軍控。

北約組織作為美國干涉世界事務的基石，其絕大多數成員國都不同程度地選擇了支持《渥約》、《奧約》和《武器貿易公約》的政治立場。奧巴馬政府在多邊合作特別是協調盟國立場上，必須擺脫傳統保守主義的僵化消極軍控，通過調整以往政策，以適應現實外交的需求。作為規范常規武器貿易、打擊非法武器貿易的重要國際條約，聯合國啟動的《武器貿易公約》恰好迎合了美國目前遏制武器擴散，維護其安全利益、打擊恐怖主義的需要，很可能將成為其集束彈藥軍控立場變更后，下一個考慮調整的重要議題。

把握核心安全需求，保留持久作戰能力

軍事能力是實現政治主張的基礎，常規武器軍控也是如此。后冷戰時期，在涉及人道主義的常規武器軍控格局演變中，美國國內對于地雷，集束彈藥等常規武器軍事效用的爭論從未停止。美國國防部一貫的意見是，在地雷的替代武器技術成熟之前，其軍事效用是無可替代的，如果貿然加入《渥約》將對美國地面部隊安全造成困難。在集束彈藥問題上，作為未來替代集束彈藥的小直徑制導彈藥、制導火箭彈等彈藥，在現實中，要么難以在短期內形成整體作戰能力，要么尚處于試驗評價階段。而從全球戰略角度出發，即便美軍放棄使用現役集束彈藥，可能也不會降低美軍在阿富汗、伊拉克駐軍的作戰能力，但難以排除未來持續，大量使用集束彈藥的可能。以限制集束彈藥轉讓為特征的奧巴馬常規軍控新政策主要在于改變單邊軍控的形象，短期內不太可能不顧軍事利益而加入以禁止集束彈藥為實質的《奧約》。

適應特定軍控領域形勢，改善國際人道主義形象

2009年2月10日，美國67個非政府組織發表聲明呼吁奧巴馬總統加入《渥約》和《奧約》，敦促新政府“在未來半年，對美國前政府在《渥約》和《奧約》的立場進行重新審議”，并希望“這一審議結論能夠反映對于人道主義的關注，在外交關系和軍事利益之間做出正確的權衡”。2009年3月1日，在《渥約》生效10周年之際，美國禁雷運動組織呼吁總統能夠在今年內批準該公約。美國國內的人道主義組織認為，美國加入《渥約》、《奧約》以及《武器貿易公約》對于美國提升軟實力具有重要價值，同時這些國際法律文書也需要美國的加入才可能具有最大影響力和普遍性。

美國新政府常規武器軍控政策走向

在奧巴馬政府軍控政策完整顯現過程中，常規武器軍控領域可能呈現“低開高行”的走勢，其務實性和對作戰能力的重要性將愈加凸顯。

維護國家利益決定其軍控政策繼承性

美國政府在制定常規武器軍控政策時都是以維護國家利益為最高目標，力圖重塑其在全球的領導權，無論其執政黨如何更迭，未來選擇的軍控政策都將服務于這一根本目標。因此，即便加入《渥約》或是《奧約》能夠為其帶來人道主義聲譽，增強其軟實力，但都難以馬上從質的層面上改變美國常規武器軍控政策。奧巴馬接受訪談時表示“我們的部隊正在從自身開始，不再使用集束彈藥和殺傷人員地雷，這種趨勢正隨著對創新技術的投資而加快”。這意味著只要美國地雷替代武器沒有研發成功，低成本的精確制導彈藥沒有實戰化部署，美國加入《渥約》和《奧約》的可能性就不大。

總體形勢變化改變其軍控理念，常規軍控政策靈活調整

小布什政府由于幕后集團利益，始終持反對《武器貿易公約》的立場，奧巴馬政府則持不同觀點，他們認為，加入這一條約對于美國的國家安全利益和軍事利益影響甚微，但在外交和國內政治領域帶來的益處卻是巨大的。奧巴馬在接受美國《今日軍控》訪談時表示：“小型武器的非法貿易問題嚴重影響我們的國家安全利益……我們將通過與同盟國家協商恢復在這些議題上的領導地位。”新政府對加入《武器貿易公約》持積極態度的同時，會在這一進程中力爭主導地位，制定符合自身和盟國軍貿、外交等綜合利益的法律內容，讓常規武器軍控真正發揮“保護自己，限制別人”的作用。對于暫時不能加入的《渥約》和《奧約》，美國不會再像布什時期那樣，采用簡單粗暴的拒絕方式，而是會在行事方法上力爭與盟國協調，同時加速研發地雷替代武器和尋找集束彈藥的替代手段。

美國新政府常規武器軍控政策的影響

軍控與裁軍是國家間限制軍備建設及使用的基本手段，對于國家安全和武器裝備發展具有重要影響。隨著常規武器軍控范圍的增大，約束力的增強，弊端較大的常規武器將受到合力制約，而新概念常規武器則脫穎而出。

推進國際常規武器軍控談判進程

目前，國際常規武器軍控進程加快。美國選擇在人道主義關切的常規武器軍控領域發揮領導作用既是源于國家實力，更是取決于對核心利益的權衡。美國作為世界上最強的軍事大國，其常規武器軍控政策的改變必然會對整個國際常規武器軍控形勢產生重要影響。美國禁止絕大多數集束彈藥的出口，也為其他持不確定立場的國家構成壓力。集束彈藥作為大面積毀傷武器，在機械化戰爭中效費比最高，自越南戰爭大規模使用以來，其軍控問題備受爭議。而在2006年以色列與黎巴嫩真主黨沖突中，以色列由于大規模使用美制集束彈藥而使禁止使用集束彈藥的呼聲達到頂峰，直接導致《奧約》的產生。盡管美國選擇加入《奧約》的可能性不大，但是美國會協調各方關注，爭取在CCW框架下主導通過一項集束彈藥議定書，以塑造其人道主義的形象，進一步增強其主導軍控格局的軟實力。

牽動國防科技及武器裝備發展方向

常規武器軍控的發展催生國防科技及武器裝備新的發展勢頭，直接影響其“可用性”，對于國防科技及武器裝備發展方向具有很強的牽動作用。美國在集束彈藥軍控政策上的變化，實質上等于認同了《奧約》關于老式集束彈藥的定位，必將對未來裝備技術的發展產生影響。對于集束彈藥的使用，《奧約》除規定有相應的“軟條件”之外，還制定了較為明確的“硬條件”，例如子彈藥數量小于10枚，且重量必須在4～20千克間：可以被探測，并只針對單個目標；設置有電子自毀和自動失效裝置。這種精確化的標準無疑能夠平衡集束彈藥的負面效果和其軍事效用。

奧巴馬政府對于推動常規武器軍控進程的政治意愿也成為美國進一步靠攏《渥約》的動力。美軍發展殺傷人員地雷替代武器和長效防坦克地雷替代武器的作戰需求和技術措施也將更加清晰。目前，美國防高級研究計劃局正在探索基于網絡的傳感器技術，以自恢復雷場和雷場可控啟閉為特征，綜合替代長效地雷和混合地雷場，建立與精確火力打擊概念相適應的信息化障礙物配套系統。