我國多元化證券監管體制構建的思考

趙麗莉

◆ 中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

內容摘要：證券市場存在投資者、上市公司、證券交易與經紀商、自律組織等不同利益主體，不可避免會發生沖突，因此需要有效的證券監管來平衡各利益主體的利益。本文通過分析我國現行證券監管體制存在的缺陷，提出構建多元化主體參與，即政府、社會、自律組織“三位一體”的證券監管體制。

關鍵詞：多元化 證券監管體制

證券監管包括證券監督和管理兩個方面的內容。確立有效的監管體制模式，能夠提高監管的效率，避免證券市場過分波動。2005年10月修訂的《證券法》進一步加強了我國的證券監督體制，目前我國已經形成了以政府，即中國證券監督管理委員會（簡稱“證監會”）監管為主導的集中監管和市場自律相結合的市場監管體系。但實踐中，政府型監管體制的局限以及市場監管的失靈導致證券市場監管出現漏洞，為有效規范不斷發展的證券市場，構建包括社會監督在內的多元化監督體制就具有重要的理論意義和實踐意義。

我國證券監管體制的發展變遷及特點

（一）我國證券監管體制的發展變遷

我國證券市場監管體制模式變遷：從地方監管到中央監管，由分散監管到集中監管。

多頭監管階段。1992年以前，證券監管以中國人民銀行為主導，原國家計委、財政部、原體改委等多方參與為格局，實際操作中由于多頭監管顯得十分混亂。

證券委員會和證監會統一監管階段。1992年國務院設立國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會。其中證券委為證券市場主管機構，證監會為具體執行機構。

中國證監會集中監管階段。1998年至今，國務院決定將證券委與證監會合并為國務院直屬事業單位，同時將央行的證券監管職能移交證監會統一行使，地方證券監管機構改組為證監會派出機構，由證監會垂直領導。至此，我國集中統一的證券監管體制大體形成。

（二）我國證券監管體制的特點

實行以政府監管為主導、自律監管為輔的監管體系。新修訂的《證券法》規定，“國家對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下依法設立證券業協會，實行自律性管理”。政府對證券的監管主要由中國證監會進行，政府作為監管者可以集中行使監管職責，解決各部門之間相互推諉而引致監管效率耗損問題。

集中統一的監管體制。按照《證券法》的明確規定，中國證監會對證券市場進行統一的監管，國務院證券監督管理機構根據需要可以設立派出機構，按照授權履行監督管理職責，明確了中國證監會的職責和權限，明顯提升了證監會的地位，也形成了我國證券市場上集中統一管理的監督體制。

實行證券業、保險業、銀行、信托業分業管理。證券和銀行、信托、保險活動應有各自的規則和業務范圍，證券業不得直接從事銀行業務、信托業務、保險業務，商業銀行、信托公司、保險公司也不能直接從事證券業務，比如不能直接買賣證券等。

我國證券監管體制存在的缺陷

政府主導監管體制的局限。政府行政監督權限過大，缺乏對政府監管的監督。證監會集中統一對我國證券市場監督管理，行使的是典型的行政權力，涉及證券活動的方方面面。雖然政府監管能夠從宏觀上總體把握問題，彌補了由于市場失靈帶來的缺陷，提高了證券市場的運行效率，但是過度監管權限的集中容易導致權力的濫用和政府本身監管的失靈。而從我國目前的證券監管制度來看，并沒有專門針對政府監管部門的監督，這樣當政府監管失靈時并不能有效地起到監管作用。

未充分發揮自律監管機制的作用。證券市場的規范化運作需要政府的監管，但僅靠政府監管不夠，市場自律始終是維持證券市場規范發展的重要機制。自律組織主要包括證券交易所和證券業協會，但從目前的監管現狀來看，雖然我國實行政府監管為主、自律監管為輔的監管體制，但實際上我國證券監管過度重視政府監管，忽視了自律機構對證券市場的監管作用，導致其無法有效發揮。具體表現為：

證券交易所缺乏獨立決策權。我國實行政府主導的集中統一管理機制，證券交易所沒有獨立的經營決策權，交易所的規則多數由政府政策決定，而國外多數國家由證券交易所自由決定，這樣證券所自律監管的作用無法有效發揮。

證券交易所缺乏獨立監督權力。證券交易所由于不能自主制定自律監管規則，沒有足夠的監督權力，完全依靠政府的政策導向，而且現行制度并未授予其獨立監督權力的權限，從而導致實踐中證券交易所的監督效力不足。

多元化證券監管體制構建思路

（一）構建多元化證券監管體制框架

為了保證證券市場的規范發展，有必要建立有效的證券監管體制，針對目前政府監管與自律監管的缺陷，構建有效的證券監管體制，通過引入社會監管力量，形成證監會、行業自律監管與社會監管“三位一體”的監管體系，具體為：通過發揮政府的主導作用，將政府監管限定在合理邊界內，同時采取措施加強行業自律組織的監管，并建立獨立的社會監管機構，引入社會監管，從而通過“三位一體”的協作維護市場公平秩序和投資者的合法權益。

（二）規范并推行社會力量的監督

投資者、上市公司、證券交易商、自律組織等，是證券市場上的不同利益主體，但是由于目前政府主導監管、自律組織輔助監管體制并不能有效的協調不同利益主體間的沖突，實踐中一些個人和社會組織自發的對證券市場進行監督。但是由于沒有法律的授權，他們的監督力量并不能滿足證券市場的監督要求。因此，若能借鑒美國“公眾公司會計監督委員會”的設立模式，成立獨立的、非營利性的社會監督機構對證券市場進行監督，并通過法律授權和國家制度、政策的保障，以及機構本身行為準則、治理結構、資金獲取、監督方式等內容建立，才能最終發揮它的作用。當然，關于這種監督方式的可行性有待進一步探討。

（三）加強多元化監管體制之間的協調

適度放松政府管制。由于政府監管本身屬于行政性監督，為防止政府監管權力的過度膨脹和濫用導致政府監管失靈現象出現，應將政府監管限制在“適度”范疇內，將政府監管的權限限定在宏觀決策、事后制裁、強制執行等方面。

加強自律組織的監管作用。自律組織的自主權限不足是導致自律組織監督作用不能有效發揮的主要因素。因此，完善自律監督體制首先要完善自律組織的治理結構，充分配置自律監管組織職權，保證其獨立自主決策權的行使。本文建議在我國相關法律制度中，如《證券法》中明確規定證券交易所自律地位，并規定“證券交易所可以根據交易所章程和業務規則，對會員實施自律監管，交易所有權對會員及其雇員等進行檢查、調查、處分，交易所可以設立解決會員之間或會員與客戶之間發生的糾紛的調節或仲裁制度”。

建立協調均衡的證券監管體系。即通過合理界定各監管機構之間的職能劃分，明確各機構具體職責，并加強相互間的協調。一個有效的監管體制應當是穩定而均衡的，雖然上文針對我國證券監管的實際提出了構建“三位一體”的證券監管體制，但是各組成部分之間并不是完全相互獨立的，而是要形成穩定、協調和制衡的現代監管體系。

建立政府監管預警機制。由于政府監管主體權限集中再加上政府監管本身的缺陷，會出現政府監管失靈的現象，為有效阻止這種情況的發生，建立政府監管預警機制就具有必要性。明確各監督機構職能，確立穩定的立法機制。各機構職能的明確劃分和確定是保證各機構有效運行的前提條件，并保證充分發揮各機構的職能。目前的證券立法多數由行政機構來進行，政策的制定和政策的執行有時屬于同一機構，這樣不利于證券政策的穩定，為保證政策的科學、規范和穩定，應“將政策的制定者和政策的執行者區分，分屬各自不同歸屬的機構獨立操作”。

參考文獻：

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