低收入群體社會保護的政策含義及其框架

◆ 中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A

內容摘要：社會保護干預政策能夠更好地實施對低收入群體的援助和保護，近年來已成為國際發展研究議題的主流，但是目前社會保護政策的含義難以統一。本文在界定低收入群體的基礎上，闡述了社會保護的四種含義及政策框架，并對其進行了解讀。

關鍵詞：低收入群體 社會保護 政策干預

低收入群體的界定

低收入群體是一個相對的、動態的概念，其普遍存在于任何國家、地區的任何時期。無論一個國家或地區的發達、富裕程度如何，總有一部分群體處于收入較低或相對較低的狀態。一般而言，低收入群體可以分為兩部分：一部分是個人或家庭的收入水平無法滿足基本的生活需要；另一部分是收入水平可以滿足基本的生活需要，但是收入增加幅度明顯低于當地其他人的收入增長幅度，是一種相對的低收入。于是，低收入群體的界定就有絕對標準和相對標準兩種。絕對標準指個體收入水平低于一定的標準，如低于國家規定的絕對貧困線、最低生活保障線等，即為低收入群體；同時也可以采用相對標準，先將居民的收入水平從低到高分為若干等級進行排列，再將其中最低收入的某一個比例確定為低收入群體。發達國家一般采用相對標準，通常將20%的最低收入人口確定為低收入人群，而不考慮經濟發展狀況水平；而發展中國家由于經濟發展水平和救助資源的制約，目前尚難以將這么高比例的低收入人口界定為低收入群體，通常只選擇其中的一部分。為了保障這部分低收入群體的基本生活需要，往往更傾向于選擇絕對標準。

低收入群體社會保護政策含義及其解讀

20世紀90年代開始，社會保護（Social Protection，SP）及其政策框架在世界銀行、亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB）、國際發展研究所（Overseas Development Institute，ODI）、國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）和經濟合作與發展組織（Organization of Economic Corporation and Development，OECD）等國際機構的推動下，逐漸被越來越多的國家和政府以及學術機構所認同，認為社會保護干預政策能夠更好地實施對低收入群體的援助和保護，近年來已成為國際發展研究議題的主流。但是，至目前為止，社會保護政策的含義仍難以統一。不論是學術界的國際社會發展研究文獻，還是實踐中的社會保護政策方案制定者，對于社會保護含義及其政策框架持有不同的理解。“社會保護的核心內容和邊界還遠未達成共識” 。國際上，有影響力的定義主要可以歸結為以下4種：

第一，從狹義上看，社會保護就其本質而言是給“值得救助的貧困者”提供舊式社會福利貼上一種新的標簽。

第二，將社會保護等同于安全網，用以減輕生產和消費危機對貧困者造成的沖擊。

第三，從廣義上看，社會保護除了安全網之外，還包括教育、醫療補助、就業機會的創造以及小額信貸計劃。

第四，基于更為廣泛的視角，社會保護不僅局限于目標性的收入轉移，還應包括政治、社會和文化等方面的權利。

（一）將社會保護等同于社會救助

第一種理解是將社會保護等同于社會救助，它僅限于對極端貧困人口的救助，將收入轉移政策視為一種“不可持續的消費”。這種含義理解與社會福利制度改革背景有很大的關系。20世紀70年代末以來，經濟自由主義以及全球化極大地改變了世界很多國家的經濟和社會政策。經濟制度的市場化在國際上已成定局，社會福利制度的改革也是大勢所趨。減緩國家福利支出的增長速度既是意識形態的選擇，又是預算約束的應對措施，或者說是基于經濟壓力不得已而為之的策略選擇。在這樣的背景下，極為狹窄的社會保護政策含義理解與社會發展史上的“補救型”的社會政策有異曲同工之處，它可以大大地削減國家的福利支出，同時強調非政府組織在社會保護網絡中的作用。這種狹義的政策理解被批評者們認為是社會福利政策的倒退或回歸。

（二）將社會保護視為基本的安全網

持第二種解釋的研究者和政策制定者仍是從一個較為狹義的角度看待社會保護政策——僅僅將社會保護視為基本的安全網，視為短期貧困和臨時生活沖擊提供收入支持的一項政策工具。在國際上，安全網作為一種具有特殊含義和意識形態背景的概念，于20世紀80年代末開始被廣泛使用，90年代末這一概念引入中國，引起關注。唐鈞等在社會救助意義上使用安全網概念。尚曉援將安全網概念歸結為二：一是指政府通過社會救助或收入支持的方式對社會上最困難的群體提供最低生活水平保障的政策；二是指在經濟轉型階段，對由于轉型而受到負面沖擊的最困難群眾提供補償性的臨時救濟。因此，安全網作為應對收入減少和平滑消費的一種機制，作為對于生產危機和生活沖擊的一種回應，其作用是對目標個人（群體）提供“經濟保護”，但還不能稱之為“社會保護”。

（三）社會保護是安全網及人力資本投資的“跳板”

第三種解釋進一步從人力資本投資和風險管理的視角來理解社會保護政策含義。除了安全網以外，保護低收入者免于遭受收入的減少或波動，可以通過增加人力資本投資和積累，從而作為其擺脫長期貧困的重要途徑。1990年，世界銀行發展報告把發展勞動密集的外向型經濟、人力資本投資與安全網一起構成發展中國家發展戰略的“三條腿”。世界銀行的SP定義從政策行動出發，認為僅在風險沖擊后向低收入者提供臨時救濟和補助是遠遠不夠的，主張對人力資本投資（如教育和醫療衛生投入）進行公共干預，幫助個人、家庭和社區更好地管理風險，對被剝奪的低收入者提供支持，創造更多的就業機會。從風險和社會風險管理的角度，將社會保護定義為既是“安全網”（Safety-net），又是人力資本投資的“跳板”（Trampoline）。其政策含義的實質是對目標個人（群體）提供“經濟保護”，賦予“機會”（Opportunity）——教育的機會、保健的機會以及就業的機會。ADB和ILO對社會保險的定義實際上也持同樣的觀點。

（四）社會保護是目標性的收入轉移及政治、社會等方面的權利

第四種解釋則基于更廣泛的視角，在SP政策含義中注入了“社會”和“轉變”（Transformative）等要素。在政策發展過程中，SP對于幫助低收入者擺脫臨時貧困是一項有效的保護措施已逐漸達成共識。然而，對于持續性和周期性貧困，其作用仍較為有限。這是因為，當低收入者面對長期的危機、風險和壓力時，通常會采用更加安全、更低回報的生產方式——風險最小化策略，或盡可能減少人力資本投資，從而陷入貧困陷阱。約束貧困者的行為包括經濟、社會、政治、文化等因素。因此，廣義的SP政策目標是對貧困者提供“經濟”的和“社會”的支持，消除偏見和歧視，鼓勵他們改變行為方式，促使他們能夠抓住機會，避免陷入貧困陷阱。具體來說，包括對低收入者提供經濟支持、保護弱勢群體免于遭受生活風險、增強邊緣化群體的社會地位和權力等三層含義。ODI和世界銀行的SP政策含義與框架都基于“社會權力”和“社會公平”。ODI認為“社會保護是指為了應對脆弱、風險以及社會無法容忍的剝奪而采取的一種公共行為”。2000年世界銀行提出了新“三條腿”，即安全、機會和賦權，就是全面的社會保護政策框架。

本文傾向于第四種觀點。在對低收入群體的貧困問題研究中，采用社會保護政策具有針對性，它專門針對一個國家或社會的貧困群體、弱勢群體和邊緣化群體，涉及生活、教育、醫療和社會公平等領域，使得低收入群體可以預防、減少和處理他們所面臨的各種經濟和社會風險。因此，社會保護主要是指政府通過收入支持，對社會上最低收入群體提供最低生活保障，賦予其教育、醫療和就業等機會，促進社會公平和公正的政策措施。政府是該項政策工具的主要提供者，在整個社會保護網絡中處于核心地位。

參考文獻：

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