農村土地流轉的理論分析與實踐策略選擇

李文政

◆ 中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

內容摘要：促進和規范農村土地流轉是當前農村全面建設小康社會和新農村建設的重要內容。本文認為，當前，應積極進行農村土地流轉的理論分析，促進農村土地流轉的法制化，完善政府的引導、管理和服務職能，積極建立和完善農村土地流轉機制，建立農村社會保障體系。

關鍵詞：農村土地流轉 理論 實踐 策略

加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。2008年12月發布的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》再次提出了建立健全土地承包經營權流轉市場，規范土地承包經營權流轉，尊重農民的土地流轉主體地位，鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織等要求。可見，積極規范和促進農村土地流轉是當前新農村建設的重要內容。

農村土地流轉的理論分析

（一）農村土地流轉的發展規律分析

社會生產力的發展和生產方式的矛盾運動是推動農村土地制度發展的根本原因。生產力是農業技術的基礎，它從根本上決定農村土地制度的產生、變遷方向、速度及其消亡。但是農村土地制度具有相對的穩定性，對農業生產力的發展具有促進作用，農村土地流轉制度具有如下發展規律：

充分調動農戶對農業利益的潛在需求。農戶主體對利益的追求是農村土地制度變遷的內在動力。農戶確認現行的農村土地制度等規則與自身利益相沖突時，就會萌發改變現有制度的思想。他們相信只有改變農村土地現有制度才能增加自身的獲利機會。作為政府在意識到要增加農戶的物質利益后，必須通過一定的法律程序修正現有的農村土地制度，從而使自身也能從中獲益。這就需要國家按照新型的規則對農村土地資源重新進行實際配置活動，并使這種新型的規則在全社會得到強化和實施，并逐漸占有統治地位，同時對原有的途徑和手段進行強化。

農村土地制度變遷的方向與選擇集合的柔性增強。從現代契約角度來看，由于有限理性和交易成本的存在，契約是不完善的。統治者和農戶的知識局限性和有限的理性，使得農村土地制度變遷的方向和選擇集合只能是具有彈性化的設計。隨著農村土地改革基本方向的確定，許多關于“模糊地帶”的選擇集，會隨著認識的深化和理性的增強而被政府和農民集團進一步擴充、細化和選擇，由此會進一步降低信息成本，使各種沖突得到緩解。

適時地修正相關的政治制度。中國的農村土地制度改革起初是自下而上的誘致性變遷，但得到了黨和政府的及時肯定和大力支持與推廣，形成一種混合式變遷。產權和合同是由政治決策界定與實施的，當前的政治權力結構定義了決策各方在當前通過經濟或政治交換可以實現的財富最大化機會。

（二）影響農村土地流轉因素的理論分析

農民在土地占有、使用、收益等方面已經享有較多的權利，卻不享有土地處分權，農民擁有的土地承包權并不完整。當前，農民的土地權利需要尊重，產權約束需要強化，土地的使用效率需要提高。因此必須對農村土地契約以及相關的交易費用進行理論上的分析。農村土地契約確定了在現行的農村土地制度下經濟利益的分配問題，保證了雙方的交易行為順利進行，降低了交易的成本。現行的農村土地制度制約著農村土地交易的范圍，作為權利義務實現的途徑，農村土地契約給予了保證，降低了交易費用。

家庭聯產承包責任制下的農戶是一個相對獨立的農產品生產者，按照理性經濟人的假設，他所進行的經濟活動是為了獲得最大化的經濟利益。農戶之所以進行農村土地流轉交易，是因為他希望通過農村土地流轉獲得最大的利潤，因此利潤最大化原則將支配著農戶在農村土地市場上的行為。

（三）農村土地流轉中介組織的理論分析

中介組織的重要性。農村土地中介組織的出現為農民這一弱勢群體提供了進行申辯、澄清理由和交流信息的機會。中介組織的存在有助于契約各方進行交流。農村土地中介組織可以承擔契約的執行和監督功能，并向當事人收取服務費。長期以來，農村中介組織的建立一直是一個真空地帶，以農村土地流轉為基礎的農村土地組織更是缺乏。自實行土地承包責任制以來，國家將農村土地的經營權、使用權交予農民，逐步將農民置于市場化的競爭之中。但是由于缺乏相應的組織和社會基礎，市場化策略在農村社會遭遇了困境。因此，農村土地流轉中介組織的建立是必然趨勢。

中介組織制度安排模式。農村的中介組織應當包括農業產業化組織、農民各種合作經營組織以及集體經濟。考慮到中國的農村各地的情況差異，農村土地中介組織的制度安排應該具有多樣性。第一，“國家、中介、農戶”模式。在這種模式中，由國家投資于農村土地中介組織的建立，農戶亦可參股，然后委托相關的政府單位和農戶代表進行管理，按照成本價格向農戶收取有關費用，國家通過各種方式將農民吸收到中介組織中來，將農民組織成幾個子系統。 這種制度安排關注了國家、市場與農戶三者之間的均衡，是一種理想的制度安排模式。第二，“中介、農戶”模式。這種制度安排的特點是，中介組織完全由農戶參股，國家完全脫離。相應的必須有一個組織化和自覺性較高的管理單位，國家的目的在于為鄉村組織提供組織框架、政策支持以解決農民的自組織困境。第三，農戶自主模式。這是一種內生的自主治理制度結構，以農戶為單位自主出資，自主管理。這種制度安排要求規模不能太大，該組織的農戶具有強大的向心力、道德感及相應的懲罰機制，該組織具有穩定的預期，內部成員流動性不強。

農村土地使用權流轉的實踐策略選擇

農村土地使用權的流轉，是市場經濟條件下生產要素自由流動以實現資源最優配置的客觀需要，是家庭承包制推行以來，深化農村土地制度改革的制度創新，它的有效實施與完善，關系到農民的切身利益和農村經濟及整個國民經濟的發展。

（一）促進農村土地流轉的法制化

1.明確集體土地所有權主體。按照我國有關法規和農村實際情況，應當確立村民委員會作為集體土地所有權主體代表。其原因在于：雖然目前我國農村土地的80%掌握在村民小組手里，但村民小組存在著組織分散、實力薄弱、構成單一、管理水平低等一系列問題，將我國農村土地所有權主體代表定位于村民小組，顯然不利于農村土地市場的健康發展和規范管理；農業集體經濟組織范圍廣泛，以追求利潤最大化為目標的農村集體經濟組織不能完全代表社區全體成員的整體和長遠利益，不適合充當農村土地所有權主體代表；村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，在農民中間享有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，并承擔民事責任。

2.用物權確認農民土地使用權。在成熟的市場條件下，土地使用權是一項相對獨立和完整的財產權利。通過立法，將承包權和經營使用權物權化，實現土地使用權的資本化。法律應確立農民更長的土地承包期限，保證任何組織和個人不得以任何方式非法侵蝕或破壞農民的土地使用權，確認土地承包者擁有對土地的占有、使用、收益進行處置的權利，同時，可以依法從事有償轉讓、轉包、聯營入股、貸款抵押等活動，實現土地資源的合理流動和優化配置。

3.改革征地制度。首先，嚴格控制征地規模，切實保護耕地。其次，進一步完善征地程序，任何政府機構或集體若要征用農戶已經擁有土地使用權的土地，必須與現有使用者直接簽訂協議，然后交土地使用者批準。強制性征地的范圍應僅限于非商業性的公益事業。再次，改革土地征用補償方式。要細化補償項目，擴大補償范圍，實行可得利益補償和農村土地附屬利益補償原則。商業性征地可以采取農民以土地入股的方式共同經營，或允許農村土地以租賃方式參與工商業開發；國家公益性征地，可以考慮村社把征地所得資金專門用于建立村社內合作型社會保障基金，再以村社為農民社保的基本單位，國家建立土地基金給予扶持。

（二）完善政府的管理和服務職能

政府既要克服利用土地所有權屬強制農民進行土地流轉、從中獲取超額利潤的 “越位”行為，又要克服對違規流轉放任自流、缺乏服務規范機制的 “缺位”行為。要在以市場調節為主的前提下，充分發揮政府的協調、引導、管理、服務等職能：加強宣傳力度，增加農民對有關土地法規和政策的了解；在堅持農民自愿、有償的前提下，積極引導農民實行土地流轉，對第二、三產業比較發達、勞動力轉移較多、土地經營權有流轉的供與求的條件下，應搞好統一規劃，制定優惠政策，促進土地有償流轉，對暫時不具備條件的地方，絕不能強迫農民進行土地流轉；政府要加強對土地流轉的調控，以農用土地許可證的辦法來加強對基本農田的保護，完善產權登記制度，逐漸形成城鄉地政一體化管理，建立科學的農村土地資產評估體系，合理評價農村土地價值；要建立約束政府行為過度干預的機制，建立上級對下級的逐級監督機制；發揮村集體組織的力量，管理土地流轉登記，進行土地整理，組織協調土地流轉中的具體程序和問題。

目前，政府應深化城鄉戶籍制度和勞動就業制度的改革，徹底取消城市中普遍存在的各種限制農村人口流動、阻礙農民進城的不合理規定，盡快統一城鄉勞動力市場，鼓勵有條件的農民到城里安家落戶。逐步制訂適合農村經濟發展、便于操作的有關農村土地流轉的配套政策和條例，真正把尊重農戶意愿、維護農戶的農村土地流轉合法權利落到實處。政府還應積極為農村土地流轉市場的培育和規范化發展營造良好的社會環境。

（三）積極建立和完善農村土地流轉機制

1.培育和發展土地使用權流轉的中介服務組織。隨著農村市場經濟的發展，土地使用權的需求與供給都會增加，為使土地使用權流轉市場有序化、高效化，必須建立與行政脫鉤的、市場化的中介服務組織。政府有關部門應加強對農村土地流轉中介組織的資格審查，界定其經營范圍，規范服務費用，不得代繳代扣農戶承包土地稅費。中介組織應該具有搜集信息功能、組織談判、訂立合約功能、扮演公證人的角色，監督合約執行情況，調解交易雙方可能出現的爭端。

當前，應建立以下幾個方面的中介服務體系：土地投資經營公司，專門從事進入市場的農村土地交易活動；土地評估事務所，通過事務所評估，賦予土地使用權一定的價值，為土地交易提供合理的數量界限；土地銀行或土地融資公司，從事土地抵押業務或土地儲蓄業務，對放棄土地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事第二、三產業；土地保險公司，從事對土地投資、經營業務的保險活動，同時也給出讓土地使用權的農民提供新職業的培訓和養老金；委托代理機構，主要是接受客戶的要求為之買賣土地；土地租賃公司，專門從事收購、轉租或轉賣土地使用權，以促進土地的有效流轉和集中；土地證券公司，專門從事土地使用交易的場所。

2.加強土地使用權流轉價格機制的建設。建立土地流轉制度，核心問題就是要建立科學的土地價格評估系統。合理的地價是實現農村土地市場運行的必要前提。要科學測算土地流轉價格，就要全面考慮地價的構成因素、合理確定基準地價、做好地價調控管理和監督工作、實行地價公示制度，增強土地市場運行的公平與公正。

3.推行土地使用權證券化以加速土地流轉和集中。土地作為重要的生產資料，只有在流轉中實現增值，提高邊際效益。為了促進土地使用權流轉并制止以土地作為資產保值手段或其它不合理的利用行為，應推行土地使用權證券化。在地籍調查和土地評價的基礎上，給農民頒發土地使用權證，其持有者可以將土地進行轉讓、租賃、抵押、入股等，實現使用權的二次流轉，有利于解決長期以來農業投入不足的問題。

4.加強農村金融對土地流轉的支持。改革信貸管理體制，加大農業信貸投入。適當下放信貸審批權限，放寬基層金融機構審批限額。完善貸款方式，切實解決農民貸款難問題。進一步加大對支農再貸款利率優惠的力度，降低農村金融機構的資金成本。政府應盡快試點和推廣農民房屋產權證、土地使用權證制度等。

（四）建立健全農村社會保障體系

解決好農村養老及大病醫療等社會保障問題，不僅是化解城鄉矛盾、確保農村持續穩定發展的一項重要舉措，同時，也為推進土地使用權流轉解決了農民的后顧之憂，對調整、穩定農民的消費預期、啟動農村市場、拉動經濟發展將起到重要作用。

農村社會保障體系的基本構成主要有三個方面：一是農村社會救濟，包括對遭受自然災害后的農村災民的生活救濟和對農村貧困人口的生活救濟。二是農村社會保險，主要包括養老、醫療、失業、工傷和計劃生育等方面的保險保障。三是農村社會福利，農村社會福利是專門為農村的特殊居民或群體提供社會救濟和社會保險以外的保障措施的公益性事業，其主要任務是為農村的孤、寡、老、弱、病、殘人員提供基本生活保障服務。

農村社會保障的基本模式是以農民家庭自籌保障為主， 以國家保障和集體保障為輔助，區分救助、保險和福利服務三個層次，確立社會救助、養老保險、優撫安置和社會福利服務四個重點項目，建立扶貧濟困服務、助殘服務、安老敬老服務、優撫安置服務以及婚喪服務五個服務網絡。

建立農村社會保障體系的措施：建立多層次的農村社會保障體系。根據各地經濟發展的具體情況，建立起符合各地區實際的，層次不同、標準有別的農村社會保障體系；加快農村社會保障法制化建設，加快立法，為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持。各地可以根據本地區城鄉經濟社會發展的需要，出臺新的地方性法規，在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、基金增值、經費來源等問題上設置新的操作規范，以促進農村社會保障體系的建立和完善。

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