從法學(xué)視角看社保稅費(fèi)之爭

楊燕綏　李海明

摘要社會保障稅、社會保險(xiǎn)費(fèi)和強(qiáng)制儲蓄三者產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，各自支持不同的制度安排。國家統(tǒng)籌支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)通過社會保障稅籌集資金。地方就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)工作，應(yīng)由地方統(tǒng)一征繳失業(yè)保險(xiǎn)稅。而醫(yī)療、工傷、生育等則適合社會保險(xiǎn)費(fèi)制。

關(guān)鍵詞社會保障稅社會保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制儲蓄

社會保障是國家抵御公民社會風(fēng)險(xiǎn)的制度體系。制度安排由資金籌集、基金管理和待遇支付三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，籌集資金的方式包括“稅”(tax)、“費(fèi)”(contribution)和“儲蓄”(saving)三類。雖然三種方式的最終目標(biāo)都是保證受益人的待遇，但從法學(xué)視角看，三者具有明顯產(chǎn)權(quán)差異，各自支持不同的制度安排。

“稅”的法律性質(zhì)和社保制度安排

征稅是社會保障資金籌集的方法之一。稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，以2008年為例，國家財(cái)政收入共6.13萬億元，其中全國稅收總收入完成5.42萬億元，占全年財(cái)政收入的88.4％。稅收，是指以實(shí)現(xiàn)國家公共財(cái)政職能為目的。基于政治權(quán)力和法律規(guī)定，由政府專門機(jī)構(gòu)向居民和非居民就其財(cái)產(chǎn)或特定行為實(shí)施的，強(qiáng)制、非罰與不直接償還的金錢課征，具有普遍性、強(qiáng)制性、無償性和固定性的特征。公民具有納稅義務(wù)，拒絕納稅將受到國家法律制裁。

稅收義務(wù)的廣泛性和普遍性，可有效地保證稅收來源。同時(shí)，這也是對人民平等權(quán)的尊重，即人人都有納稅義務(wù)，不允許任何人享有完全不納稅的特權(quán)。只有國家基于公共利益目標(biāo)和社會政策需要，平衡不同社會群體的利益時(shí)，才能對某些人或者某些征稅對象給予稅收優(yōu)惠，但這并不構(gòu)成對稅收普遍性的否定。

稅收具有法定性，即是否征稅以及征稅的稅種、稅率、征稅對象、納稅義務(wù)人、稅收征收方式、逃避稅負(fù)的制裁方式等必須由法律加以規(guī)定，任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或個(gè)人均無權(quán)設(shè)定稅收。由于稅收實(shí)質(zhì)上為對人民財(cái)產(chǎn)的無償剝奪，這種剝奪必須有法律上的依據(jù)，并經(jīng)民意機(jī)關(guān)許可。1628年英國的《權(quán)利請?jiān)笗芬约?689年的《權(quán)利法案》即已規(guī)定征稅必須經(jīng)過國會同意。稅收法定已經(jīng)成為現(xiàn)代社會民主與自由的重要內(nèi)容。

綜上所述，稅收具有明顯的公共品特性。通常，國家社會保障稅收制度包括普通稅、特種稅和附件稅等多種方式。公共品的分配不具有排他性，追求社會公平和政府責(zé)任等原則，通常用于福利性社會保障的制度安排，即“保基本、廣覆蓋”，其待遇水平在不同群體之間具有可比性。

“費(fèi)”的法律性質(zhì)和社保制度安排

繳費(fèi)是社會保險(xiǎn)計(jì)劃的籌資方法。征費(fèi)有兩種情況，一是行政收費(fèi)(fee)，二是準(zhǔn)公共基金繳費(fèi)(contribution)。國家財(cái)政收入包括稅、利、債、費(fèi)四大組成部分，其中的“費(fèi)”主要是指行政收費(fèi)，即政府機(jī)關(guān)依其行政權(quán)向相對人收取的費(fèi)用，如工本費(fèi)、審批費(fèi)等。社會保險(xiǎn)繳費(fèi)之費(fèi)屬于公共基金繳費(fèi)性質(zhì)，非行政收費(fèi)。

中世紀(jì)時(shí)，德國出現(xiàn)了“基爾特”，即手工業(yè)者互助基金會，通過向會員收取會費(fèi)籌集基金，以幫助那些喪失工作能力又沒有土地的手工業(yè)會員。18世紀(jì)的英國，出現(xiàn)了類似的“友誼會”。這些組織都體現(xiàn)了互濟(jì)性，具有互助“俱樂部”的特征。會員繳費(fèi)形成的基金來自個(gè)人產(chǎn)權(quán)的讓渡和集中，個(gè)人喪失對其繳費(fèi)的所有權(quán)，從而獲得受益權(quán)；但基金只能為其當(dāng)初所設(shè)立時(shí)的目的服務(wù)，既不能被個(gè)人挪用，也不能被任何第三方操縱和挪用。

社會保險(xiǎn)及其基金具有準(zhǔn)公共品特征。準(zhǔn)公共品的使用具有如下特征：(1)有限排他性，保護(hù)計(jì)劃成員，排斥非計(jì)劃成員；(2)有限互濟(jì)性，權(quán)利義務(wù)對等，獲益與貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)；(3)有限保障性，社會保險(xiǎn)是具有繳費(fèi)能力的群體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，不是普惠的社會福利制度。正如臺灣學(xué)者桂裕所言，“保險(xiǎn)為分散危險(xiǎn)，消化損失之制度，即將不幸而集中于一人之意外危險(xiǎn)及由是而生之意外損失，透過保險(xiǎn)而分散于社會大眾，使之消化于無形。”社會保險(xiǎn)不同于商業(yè)保險(xiǎn)之處在于，后者應(yīng)對個(gè)人和家庭意外風(fēng)險(xiǎn)(如事故等)，前者應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)，即1952年《社會保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》所界定的年老、患病、失業(yè)、職業(yè)傷害、生育等事件。比如，我國政府通過補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)的方式，推行醫(yī)療保障全民化就是這方面的創(chuàng)舉。

“稅”“費(fèi)”之爭

我國《社會保險(xiǎn)法(草案)》規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)；個(gè)人依法享受社會保險(xiǎn)待遇”，并規(guī)定“國家對社會保險(xiǎn)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。”社會保險(xiǎn)是我國社會保障體系的主要支柱。

在實(shí)踐中，社會保險(xiǎn)資金存在“征繳難”、“地區(qū)差”、“統(tǒng)籌層次低”和“攜帶難”等問題。如何解決這些問題，有費(fèi)改稅之聲。

支持社會保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的主要理由是：稅收具有普遍性特征，可以擴(kuò)大稅源，保證社會保險(xiǎn)資金來源；稅收具有強(qiáng)制性，能夠以強(qiáng)制手段保證社會保險(xiǎn)稅的征收；征收社會保險(xiǎn)稅適用統(tǒng)一的稅率，可以避免不同行業(yè)、地區(qū)負(fù)擔(dān)不均、待遇不同；社會保險(xiǎn)稅能夠納入財(cái)政體系，國家可以對社會保險(xiǎn)基金的籌集與分配實(shí)施有效的調(diào)節(jié)和控制，從而平衡地區(qū)、部門利益。

反對社會保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的觀點(diǎn)則是：社會保險(xiǎn)需要針對特定對象征收，功能全面，具有彈性，不適用稅的普遍性。例如，工傷保險(xiǎn)實(shí)行雇主責(zé)任制，職工個(gè)人不繳費(fèi)，且根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和雇主安全工作情況實(shí)行差別費(fèi)率。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)立法，統(tǒng)一社會保險(xiǎn)費(fèi)征收制度和權(quán)威性，加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管，可以解決征費(fèi)難問題，不必實(shí)行費(fèi)改稅。

綜上所述，兩方均忽略了稅和費(fèi)的性質(zhì)差別以及其與不同制度安排的聯(lián)系。取消社會保險(xiǎn)費(fèi)制等于取消社會保險(xiǎn)制度安排。中國國情決定，社會保險(xiǎn)是社會保障體系的主要支柱，即使建立社會保障稅，也不必取消社會保險(xiǎn)費(fèi)；稅費(fèi)不具有替代性，取之有道、用之有道。

筆者認(rèn)為，成熟的制度安排應(yīng)該是，國家統(tǒng)籌支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)通過社會保障稅籌集資金。地方實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)稅，統(tǒng)一地方就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)工作。醫(yī)療、工傷、生育等適用社會保險(xiǎn)費(fèi)制。職工住房保障則適用公積金制。

混淆“費(fèi)”和“儲蓄”的危害

強(qiáng)制儲蓄是強(qiáng)化個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)保障責(zé)任的方法。儲蓄本是自愿行為，一旦被強(qiáng)制即制度化，就成為社會保障的制度安排之一，并附帶國家稅收減免、保障基金安全和確保最低收入的政府責(zé)任，即相對擔(dān)保責(zé)任。如果國家采用個(gè)人養(yǎng)老強(qiáng)制儲蓄這種制度安排，即應(yīng)當(dāng)基于保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的原則，明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、投資原則、信息披露和領(lǐng)取方式(禁止提前支取和一次性支取)，挪用個(gè)人賬戶資金是違法犯罪行為，但這已經(jīng)脫離社會保險(xiǎn)范疇，應(yīng)當(dāng)由《養(yǎng)老金法》加以規(guī)定；如果是社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)工具，因產(chǎn)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓和集中，則不需要建立個(gè)人賬戶；如果是名義賬戶的制度安排，需要向繳費(fèi)人和社會公眾說明個(gè)人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化養(yǎng)老金權(quán)益的計(jì)算原則和兌現(xiàn)方法。這種制度是西方國家雇主待遇確定計(jì)劃的放大，需要精算技術(shù)、人口統(tǒng)

計(jì)趨勢平衡以及良好的社會治理和政府信譽(yù)。

中國養(yǎng)老金制度安排尚未定型化，且缺乏理論認(rèn)知和社會共識。社會保險(xiǎn)“保基本”原則的內(nèi)涵并不清晰，加之財(cái)政預(yù)算缺位、養(yǎng)老基金投資市場不健全、政府治理和監(jiān)管能力不足等原因，導(dǎo)致《社會保險(xiǎn)法(草案)》中存在比較嚴(yán)重的立法缺陷，這種缺陷可能誘發(fā)立法陷阱。比如以個(gè)人儲蓄的名義，征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，為了解決當(dāng)前收支平衡問題，繼而轉(zhuǎn)向不規(guī)范的名義賬戶，掩蓋挪用個(gè)人賬戶資金的真實(shí)目的，使“空賬運(yùn)行”合法化。

不同類別的個(gè)人賬戶其責(zé)任主體不同。個(gè)人儲蓄賬戶的責(zé)任主體是個(gè)人，政府僅承擔(dān)相對擔(dān)保責(zé)任，如安全運(yùn)營和最低收入等。名譽(yù)個(gè)人賬戶的責(zé)任主體是賬戶發(fā)起人，即政府。當(dāng)個(gè)人賬戶作為管理工具時(shí)，責(zé)任主體是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，如社會保險(xiǎn)服務(wù)中心和社保銀行等。

稅、費(fèi)、儲蓄三者產(chǎn)權(quán)性質(zhì)截然不同，這不僅是概念之爭，而是更深層次的制度之別。只有厘清三者的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，才能為中國養(yǎng)老金制度定型化和社會保險(xiǎn)立法奠定基礎(chǔ)。

延伸閱讀費(fèi)改稅不適合我國國情

中國社科院研究員鄭秉文認(rèn)為，費(fèi)改稅不適合我國的基本國情。社會保障費(fèi)改稅曾經(jīng)是一個(gè)國際潮流，但從20世紀(jì)80年代初開始到現(xiàn)在，這股潮流變成了稅改費(fèi)。世界范圍的棄稅改費(fèi)趨勢，其目的是為了加強(qiáng)個(gè)人繳款與未來受益之間的聯(lián)系。對我國目前社會保障制度來說，就更應(yīng)該加強(qiáng)這種聯(lián)系，弱化“大鍋飯”的稅性，強(qiáng)化“私有性”的費(fèi)性，這就是建立個(gè)人賬戶的目的。這對個(gè)人來說能得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，對國家來說可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，對社保制度來說還可以鼓勵(lì)大家盡量參保，擴(kuò)大覆蓋面。

從理論上講，稅和費(fèi)都具有“強(qiáng)制性”和“固定性”。但是，稅與費(fèi)之間最大的不同在于，稅具有“無償性”，而費(fèi)則有明顯的補(bǔ)償性，受益人是相對固定的，其繳費(fèi)數(shù)量與受益程度之間基本存在著一對一的對應(yīng)關(guān)系，在繳費(fèi)者與國家之間存在著一種“有償交換”的關(guān)系，具有一定的返還性質(zhì)。加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系是中國社保改革制度的一個(gè)根本原則。是繳費(fèi)制還是繳稅制，這既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)激勵(lì)問題；既是一個(gè)導(dǎo)向問題，也是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問題。一字之差，將有可能改變社保制度的根本屬性。老百姓的實(shí)惠要求有最大限度的透明性，要一目了然，要明確其私有性，要加強(qiáng)繳款與受益之間的聯(lián)系，而不是割斷這種內(nèi)在聯(lián)系。個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)能夠看得見、摸得著，多繳多得，這就是費(fèi)所具有的激勵(lì)作用，是稅和費(fèi)在理論上的最大區(qū)別。(來源：《人民日報(bào)》)