制約農村土地流轉的因素及對策探討

董慧萍

◆ 中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

內容摘要：加快農村土地流轉是我國農村經濟和社會發展的必然要求。本文分析了土地流轉的制約因素，提出促進土地流轉的對策，以期促進土地流轉的健康進行，從而促進農業現代化建設順利發展。

關鍵詞：農村 土地流轉 資源配置

農村土地流轉，是指農村土地承包戶依法對其所承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為。農村土地資源的流轉既是土地這一重要的稀缺資源實現優化配置的內在要求，也是提高土地使用與生產效率的一個重要手段以及促進整個國家經濟持續、穩定、健康發展的一個有力保障。

農村土地流轉的制約因素

1978年我國實行的農村家庭聯產承包責任制，對農業發展以及整個社會生活產生了極其重要的影響，調動了農民的生產積極性，促進了生產力的飛速發展。然而，家庭聯產承包責任制所能產生的效益已經接近最大限度地釋放了出來，土地收益下降使農民對土地投入的積極性也隨之下降，農村土地流轉已經成為經濟和社會發展到一定歷史階段的必然要求。根據農村經濟的現狀，國家適時地出臺《農村土地承包法》，允許和鼓勵農村土地自由流轉。然而，受思想觀念以及流轉環境的影響，農村土地流轉中存在一些問題。

（一）農民的“戀地”情結不利于土地流轉

我國人多地少，特別是幾千年的自然經濟遺留影響，使農民長期依附于土地。土地不僅是農民吃、穿的生活來源，而且土地賦予農民更多的保障功能，可以說，土地是農民安身立命之本。目前，由于農民就業崗位很不穩定，常常是季節性的打短工，再加之農村社會保障體系還處于初始階段，因此，大多數農民對承包土地的流轉心存疑慮，當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，有的甚至干脆撂荒，這些都不利于土地的流轉。

（二）土地流轉主體不規范侵占了農民的主體地位

現有的農業法等法律政策規定，農戶要進行土地流轉，必須要“發包方同意”；即土地流轉的發包方是農戶，土地流轉要在農民自愿的前提下進行。然而，由于農戶在農村權力架構體系中處于弱勢地位，再加之部分農民法律意識淡薄，農戶在土地流轉中的主體地位始終沒有得到體現。在實際操作中，有的鄉村集體經濟組織沒經過農戶的同意，將土地流轉給第三方經營；部分村組干部不尊重農民意愿，直接充當土地流轉主體；個別鄉村組織甚至隨意改變土地承包關系，進行強制性的土地流轉。有的地方用不平等、不等價的行政命令辦法侵占農民的土地，又不做合理的安置，致使失地的農民成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”農民。由此引起土地矛盾和糾紛。近幾年農民上訪頻頻發生，其中土地流轉中的問題已經成為農民維權的焦點。

（三）土地流轉的機制不完善導致組織管理不健全

土地流轉機制不暢，交易對象與范圍窄，成交的可能性小。由于目前農村土地村集體所有，土地也往往局限于村內甚至是組內流轉，不能跨區域、跨所有制流動，不能承包給企業經營，往往出現農戶有轉讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象。使土地效益得不到最大限度地發揮，在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，阻礙著土地流轉在更大的范圍和更高的層次上進行。

土地交易組織匱乏。土地交易組織包括交易的場所和監督管理機構。目前，我國還沒有正規的土地交易市場，土地流轉的監督管理機構也尚未組建，有的地方雖然成立了土地流轉的中介組織，但總體上仍相當匱乏，缺乏網絡狀、多功能的中介服務體系。所有土地交易基本上是由農戶漫無目的尋找轉讓對象，并隨意完成整個交易過程，這樣，一方面因交易過程的效率低下而影響土地的流轉規模和速度，從而影響土地資源的合理配置；另一方面交易行為不規范，導致了土地流轉交易糾紛的增多。

（四）土地流轉行為不規范影響土地流轉的健康有序發展

土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。規范的土地流轉行為是：首先流轉主體要符合法律的規定。其次是流轉雙方簽訂土地流轉合同，在流轉合同中，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。然后，再將土地合同經過區縣鄉土地管理部門鑒證。

目前農村土地流轉存在的問題是：流轉的主體不規范。在一些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地經營者、使用權擁有者簽訂協議，而是與鄉鎮政府或縣級某部門簽訂協議。這與農村土地集體所有制及相關的法律、政策相違背。流轉的程序不規范。不通過村集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地者，有的村集體經濟組織不通過村民大會或村民代表大會討論通過，便將集體的“四荒地”與機動地轉出去。據調查，一些農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上；簽訂合同但并未經合同管理機構審查鑒證的占25%。從這些數據來看，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同近90%；這些，都影響了土地流轉的健康、有序發展。

促進農村土地流轉的對策

黨的十七屆三中全會的決定提出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

（一）土地承包“長久不變”是農村土地流轉的前提

農戶長期且穩定的土地承包權既是避免短期行為的關鍵，也是實現農村土地有序流轉的基礎。實際上也只有把承包關系穩定下來，把農戶的土地使用權明確下來，土地流轉才能有更多空間與機會來增加農民對投資土地的積極性，也才能阻止土地撂荒和實現農業生產的規模化經營。因此，明晰土地承包經營權是進行土地流轉的前提，是健全土地承包經營權流轉市場的基礎性工作。十七屆三中全會就提出：農村土地承包關系，從“長期不變”到“長久不變”。這樣，就鞏固了農戶的承包權并確保承包期內對土地的自主使用權、收益權及轉讓權。與此同時，還需在法律上確認土地承包經營權的物權性質。這就要進一步搞好農村土地的確認、登記、頒證制度。

（二）堅持自愿有償的土地流轉原則

必須要堅持土地流轉雙方自愿協商，互惠互利，“自愿、依法、有償”原則。自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等，保障農民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農戶所有；對集體統一規劃、集中連片的土地流轉，應在充分尊重多數群眾意愿的基礎上。搞好協調與協商，引導農戶進行土地流轉。對集體需要轉讓或出租的土地，應發揚民主，公開征求群眾意見，進行公開、公正、公平的流轉。對一些暫不愿意放棄土地經營權的農戶，在做好細致工作前提下，可采取土地切塊置換的辦法滿足他們生產需求，避免因少數農戶問題而影響流轉土地的集中連片開發。

必須堅持“因地制宜，形式多樣”原則。把勞動力轉移多、土地閑置較多的鄉村作為土地流轉的重點，循序漸進，穩步推進。在形式上，可根據當地發展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉包（轉讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價格上，可以通過招標經營等形式，由市場確定，也可以在堅持公平合理前提下，由雙方協商或市場評估而定；在期限上，既可以長期流轉，也可以季節流轉，但總體上不宜太短，最長不超過第二輪承包規定年限。

必須堅持“穩制活田”和土地使用性質不變原則。堅持土地權屬不變和土地農業生產用途不變，土地經營權受讓方不得擅自將農業用地轉為非農業用地，不得拋荒或掠奪性經營。

（三）完善農村土地流轉的配套措施

大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件。加大農村戶籍制度改革力度。改變農民的“戀土”觀念。減少農民對土地的直接依賴。加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，擴大農村社會保障的覆蓋面，弱化農村土地的社會保障功能，真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉移，實現農地資源的高效配置。要加速農業產業化和農村城鎮化進程。依靠科技進步，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產業結構調整。加快小城鎮建設步伐，促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，為土地流轉創造條件。

（四）健全組織并強化服務

建立暢通的土地流轉渠道，培育和發展為土地流轉服務的各類中介組織。開展土地流轉的供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作?？稍诳h一級設立“土地信托服務中心”，鄉鎮一級設立土地信托服務中轉站，村一級由村委會具體接受農民土地信托服務，突破土地流轉僅在有限區域內進行的制約，實行三級聯網。建立委托代理機構，受農戶的委托代為出租、轉租或轉包給那些經營能力強的業主，從而促進農地的流動和集中。建立健全土地流轉監督管理機制。由土地主管部門加強對農村土地流轉的監管，協調處理各方關系，積極引導和規范土地流轉。 做好流轉前期工作，牢牢把握工作主動權。凡是涉及大面積流轉，要召開村民大會，并經三分之二以上村民表決通過。對多數農戶不愿流轉的，不要急于求成。在做好農民工作和項目包裝基礎上，通過聯合招商、公開招標等形式，吸引廣大工商業主和經營大戶投資效益農業，實現規模化集約化經營。

圍繞規劃抓流轉，推行社會化服務。按照優化土地資源配置、推進適度規模經營、培育特色主導產業的要求，科學制定流轉規劃。農業、林業、土管、財政、金融、科技等部門要通力協作，密切配合，為流轉以及生產過程提供技術、信息、資金、科技服務，以流轉促調整，以流轉增效益。

（五）強化管理并規范行為

嚴格保護流轉雙方合法權益，禁止任何部門亂收費、亂罰款、亂攤派。對通過流轉獲得土地經營權的經營大戶，在政策上予以優惠，扶持大戶發展生產，解決各種困難。明確合同主體，明確經營權流轉的土地狀況、違約責任以及解決爭議方式等，規范流轉程序，制訂土地流轉示范合同，糾正土地流轉中的錯誤做法，建立行之有效的土地流轉管理體制，為農民提供信息政策和法律服務。要加強農村土地流轉合同監督管理。對現有土地流轉合同特別是口頭合同要積極引導雙方簽訂書面協議，明確雙方的責、權、利；對不完善的合同要做好合同完善工作，避免因責、權、利不清而產生糾紛；加強對土地流轉合同的審查、監督，以制度規范合同的登記、立卷、歸檔管理。對流轉中形成的合同、協議等要及時裝訂成冊，整理歸檔，加強合同檔案管理。做好流轉合同履行情況監督，確保農民利益不受損害。協調和化解流轉工作中出現的矛盾和糾紛，保證和促進流轉工作順利開展。

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