全國各級國家綜合檔案館開放檔案業務現狀定量分析

李云平　吳雁平

摘要：做好到期檔案開放工作不僅要看開放檔案的總量，更要關注到期檔案的實際開放率，認真執行到期仍不宜開放檔案的上報審批制度，減少各級檔案館在這項工作中的隨意性。

關鍵詞：檔案館開放檔案檔案開放率實際開放率

本文以國家檔案局編制的《中國檔案年鑒》，以及相關權威統計數字為依據，對檔案館開放檔案業務情況作一些定量分析。

1、檔案館接收與開放檔案的法定時限

1.1檔案館接收檔案的法定時限。《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)第十三條的規定：“機關、團體、企業、事業單位和其他組織，應當按照國家檔案局關于檔案移交的規定，定期向有關的國家檔案館移交。

屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關的國家檔案館移交：屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交。”

1.2檔案館開放檔案的法定時限。《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第十九條的規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開往的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。”

1.3“上報并獲得批準”是檔案延期開放的必要條件。依據《檔案法》第十九條和《檔案法實施辦法》第二十條的規定，每年地方國家綜合檔案館對當年到期仍不宜開放的檔案是否報上一級檔案行政管理部門，并獲得批準，是檔案延期開放的必要條件。如果上報并獲得批準，這部分檔案不開放是合理合法，有所依據的。如果沒有上報。或上報未獲得批準，這部分檔案不開放就是不合理不合法的。那么，各級檔案行政管理部門每年是否收到過來自下級檔案館關于到期檔案延期開放的請示，就成為判斷這部分檔案是否可以延期開放的標準。

2、檔案館到期應開放檔案數量的理論推算方法

2.1理想化狀態下實際檔案開放數量推算。依據上述檔案接收與開放的法定要求，我們假設在理想狀態下——即到期檔案沒有延期開放的要求，全部開放。可以得到下面的等式：某年的實際檔案開放量=到期應開放檔案量。

如果考慮到涉及經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放的因素，上述等式應該修改為：某年的實際檔案開放量=到期應開放檔案量+可提前開放檔案量。

從而推出假設：某年的實際檔案開放量>到期應開放檔案量。

2.2有延期開放要求條件下實際檔案開放數量推算。依據檔案延期開放的法定要求。我們假設每個檔案館每年均有部分需要延期開放的檔案，經報上一級檔案行政管理部門批準后，延期開放。可以得到下面的等式：某年的實際檔案開放量<到期應開放檔案量。

如果假設可以隨時向社會開放的涉及經濟、科學、技術、文化等類檔案數量=延期開放檔案數量時，上述等式應該修改為：某年的實際檔案開放量：到期應開放檔案量+可提前開放檔案量一延期開放檔案數量

實際上當可提前開放檔案量與延期開放檔案量有>、=、<三種可能，所以：

當可提前開放檔案量>延期開放檔案量時。有假設一：某年的實際檔案開放量>到期應開放檔案量。當可提前開放檔案量=延期開放檔案量時，有假設二：某年的實際檔案開放量=到期應開放檔案量。當可提前開放檔案量<延期開放檔案量時，有假設三：某年的實際檔案開放量<到期應開放檔案量。

2.3可提前開放檔案量與延期開放檔案量大小的比較推算。在上述三個假設中，影響假設是否成立的關鍵因素有兩個：一是可提前開放檔案與延期開放檔案那個數量大。二是各個檔案館是不是每年有經報上一級檔案行政管理部門批準后，延期開放的檔案。

這里我們先假設各個檔案館每年均有經報上一級檔案行政管理部門批準后。延期開放的檔案。對可提前開放檔案量與延期開放檔案量大小的進行推算。

推斷1：就某具體年份來說，按照可提前開放檔案的條件，各檔案館可開放已經進館，但尚未到開放期限的10－20年內的涉及經濟、科學、技術、文化等類檔案；而延期開放檔案只是對當年到開放期限的涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案。從一般意義上理解，同一年份的檔案中不宜開放的檔案是少數。因此，我們可以推斷：某年尚未到開放期限的10－20年內的可提前開放檔案量>同年延期開放的檔案量。

推斷2：就占全國國家綜合檔案90％以上的地(市)、縣(市)兩級檔案館來講，極少存有涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案。一是這些檔案的形成部門有專門的檔案館，二是這部分檔案不在地方國家綜合檔案館的進館范圍，即便是形成部門沒有專門的檔案館。也保存在形成單位。那么對大多數地方國家綜合檔案館來說，延期開放的檔案只是檔案館認為到期仍不宜開放的檔案。同樣，每一年這部分檔案的數量應當少于10－20年內可提前開放檔案的量。因此。我們仍然可以推斷：某年尚未到開放期限的10－20年內的可提前開放檔案量>同年延期開放的檔案量、

根據推斷1和推斷2，三個假設中，只有假設一成立，假設二、假設三均不成立。

2.4其他影響未到期檔案開放的因素。一是已公開現行文件。未到開放期限的館藏檔案中屬已公開現行文件范圍內的檔案應劃入開放檔案的范圍，二是政府信息公開。未到開放期限的館藏檔案中屬政府信息公開范圍內的檔案也應劃入開放檔案的范圍。這兩個因素均屬推動提前開放檔案的因素，如果考慮到這兩個因素的影響，某一年份延期開放檔案的數量將遠遠小于同年可以提前開放檔案的數量。據此，假設一成立。

3檔案館應開放檔案數的計算與實際開放數的比較

實際情況與假設是否一致，需要通過檢驗。下面我們通過《中國檔案年鑒》統計資料中館藏量、接收檔案數、開放檔案數三個指標間的數量關系對檔案館實際開放檔案情況做一些分析，

3.1檔案館應開放檔案數的計算。檔案館應開放檔案數的計算方法有兩種。一是到期應該開放檔案數量＝10-20年前當年館藏檔案數量。

例如：縣級檔案館2005年應開放檔案數量=1985年館藏檔案數量。縣以上檔案館2005年應開放檔案數量=1995年進館藏檔案數量。

同樣考慮到1995年《檔案法》修改前規定縣以上檔案館檔案進館時限同樣為10年，而1995年后縣以上檔案館進館檔案尚未到開放期，故可以統一按20年前進館檔案數為應開放檔案計算。即：應開放檔案數量=1985年館藏檔案數量。

二是到期應該開放檔案數量=10-20年前當年進館時檔案數量+10-20年前當年已經開放檔案(含中華人民共和國成立以前的檔案)。

例如：縣級檔案館2005年應開放檔案數量=1985年進館時檔案數量+1995年已經開放檔案f含中華人民共和國成立以前的檔案)。縣以上檔案館2005年應開放檔案數量=1995年進館時檔案數量+1995年已經開放檔案(含建國前的檔案)。

考慮到1996年《檔案法》修改前規定縣以上檔案館檔案進館時限同樣為10年，而1996年后縣以上檔案館進館檔案尚未到開放期，故可以統一按20年前進館檔案數為應開放檔案計算。即：2005年應開放檔案數量=1985年進館時檔案數量+1995年已經開放檔案(含建國前的檔案)。

具體計算時使用哪一種計算方法，要根據已知統計數據而定。

3.2全國各級綜合檔案館開放檔案情況分析，下面我們使用“實際開放率”這樣一個指標來對國家綜合檔案館實際開放檔案與到期應開放檔案情況做一個比較。實際開放率就是檔案館實際開放檔案與到期應開放檔案的比率。

實際開放率=檔案館實際開放檔案數／檔案館到期應開放檔案數×100％

3.2.1使用方法一計算。①實際開放檔案數量采用《中國檔案年鑒》國家綜合檔案館基本情況1991－2005中的開放檔案(萬卷、萬件)項。

②到期應開放檔案《當代中國的檔案事業》(中國社會科學出版社，1987，北京，466)統計圖表中的全國縣以上檔案館館藏檔案情況。所以選擇《當代中國的檔案事業》中的數據，一是因為《中國統計年鑒》沒有提供1990年前國家綜合檔案館基本情況；二是《中國檔案年鑒》1983—1987卷除1983年的館藏檔案統計數據為全國各級綜合檔案館館藏檔案數量外，其他年份的的館藏檔案統計數據均為不包括國家級檔案館在內的各省、自治區、直轄市各級檔案館館藏檔案數量；三是按照一般規律，同一本書采用的統計口徑應當是相同的。《當代中國的檔案事業》中1983年的館藏量統計數據與《中國檔案年鑒》1983—1987卷除1983年的館藏檔案統計數據相同。因此，我們認為《當代中國的檔案事業》中館藏量統計應當是全國各級綜合檔案館館藏檔案數量。

表1：2000年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案開放率

進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985進館年度館藏數2660－5164 5476 6003 7066(萬卷、萬件)

開放年度2000 2001 2002 2003 2004 2005

開放年度開放檔案數4072 4129 4301 4618 4868 5132(萬卷、萬件)

開放率153.08-83.9％84.33％81.09％72.63％

一表示當年沒有統計數據。從表1我們可以看到：①除2000年外，其他年份實際開放率均沒有超過85％，最低是為73％。也就是說每年有超過15％的檔案是延期開放檔案，最多時為27％(超過應開放數的1／4)。②平均開放率為80.34％。③開放檔案總量在增加，但實際開放率卻在下降。④2000年的高開放率與1980年的統計數據準確性有關。

如果說是到期檔案當年還來不及開放，還需要時間整理，那么我們就將開放時間向后推遲一年，即1980年進館的檔案。2001年開放，同表1一樣的計算方法有表2：

表2：2000年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案開放率

進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985

進館年度館藏數2660 5164 5476 6003 7066

(萬卷、萬件)

開放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006

開放年度開放檔案數4129 4301 4618 4868 6132 5700

(萬卷、萬件)

開放率155.23％－89.43％88.90％ 85.49％ 80.67％

①除2001年外，其他年份實際開放率均沒有超過90％，最低是為81％。也就是說每年有超過10％的檔案是延期開放檔案，最多時為19％。②平均開放率為86.12％。③開放檔案總量在增加，但實際開放率卻在下降。④2000年的高開放率與1980年的統計數據準確性有關。

從表3我們可以看到：①只有北京市、吉林省、上海市、浙江省、湖南省、貴州省、寧夏回族自治區7個省市區實際開放檔案數量超過了當年應開放館藏量。②開放率最高的為146.15％，最低的為3.97％，平均值為77.44％。③由于重慶市與四川省，廣東省與海南省在1985年時分別為同一省份，因此將2004年開放檔案數合并計算，開放率視為相同。

3.2.2使用方法二計算。由于一時無法獲得方法二中相關年份已經開放檔案數據，暫時無法進行計算。

3.3國家綜合檔案館80.34％至86.12％的到期開放率意味著什么呢?我們只要做一點簡單的計算，就可以知道開放年度未開放檔案的數量。由于從理論

表3：2004年各省、自治區、直轄市各級檔案館館藏檔案開放率省市1984年館藏數

2004年年度檔案數

開放率

(萬卷)

(萬卷)

(％)北京市

68

97

142.65天津市

130

107

82.31河北省

204

145

71.08山西省

136

61

44.85自蒙古自治區 153

131

85.62

遼寧省

275

195

70.91

吉林省

129

133

103.10

黑龍江省

202

146

72.28

上海市

168

182

108.33

江蘇省

256

148

57.81

浙江省

153

154

100.65

安徽省

125

73

58.40

福建省

144

135

93.75

江西省

148

71

47.97

山東省

149

102

68.46

河南省

207

119

57.49

湖北瘩

199

181

90.95

湖南省

184

196

106.52

廣東省

99

80

海南省

4

84，85

廣西壯族自

57

35

63.16

重慶省

138

四川省

762

393

69.69

貴州省

126

133

105.56

云南省

116

95

81.90

西藏自區 302

12

3.97

陜西省

264

132

50.00

甘肅省

109

70

64.22

青海省

24

10

41.67

寧夏回族自治區13

19

146.15新疆雛吾爾自治區63

45

71.43

合計

4965

3543

77.44上講到期應開放檔案數與當年進館時的檔案數相等，只須再將到期沒有開放檔案的數量與當年進館時的數量作一下比較。就立馬一目了然。

開放年度未開放檔案的數量=開放年度館藏檔案總數×(100％-到期開放率)。根據上面的公式，從表1和表2可以得出表4、表5。

表4：2000年一2005國家各級綜合檔案館館藏檔案

到期應開放數與未開放數比較

進館年度

1980 1981 1982 1983 1984 1985

進館年度新增館藏數－－5164 312 527 1063

(萬卷、萬件)

開放年度

2000 2001 2002 2003 2004 2005

開放年度未來開放檔案數－－863 858 1135 1934

(萬卷、萬件)

從表4可見，2003、2004、2005三年的未開放檔案量均大于1983、1984、1985三年的新增館藏量。多數年份甚至于不到未開放檔案數的一半。在這種情況下說，綜合檔案館到期檔案1卷也沒有開放，雖然有些主觀武斷，但道理上是講得通的。

同樣，我們再將檔案實際開放年度向后推一年，有表5：

表5:2001年－2005國家各級綜合檔案館館藏檔案

到期應開放數與未開放數比較進館年度1980 1981 1982 1983 1984 1985進館年度新增館藏數－－5164 312 527 1063(萬卷、萬件)開放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006開放年度未開放檔案數－1469－546 608 871 1366(萬卷、萬件)

從表5可見，2003、2004、2005三年的未開放檔案量均大于1983、1984、1985三年的新增館藏量。多數年份甚至于不到未開放檔案數的一半。在這種情況下說，綜合檔案館到期檔案1卷也沒有開放，雖然有些主觀武斷，但道理上講得通。

4、結論

4.1各級國家綜合檔案館開放檔案的總量是在不斷上升，但開放率卻未必隨之增加，有時還出現了下降。因此，我們看檔案的開放，不能僅僅看開放的絕對數量，而要同時看開放檔案占全部館藏檔案的比例，看到期檔案開放的開放率。

4.2各級國家綜合檔案館80.34％至86.12％的到期開放率，各省、市、自治區各級國家綜合檔案館71.36％的到期開放率意味著當年到期的檔案幾乎沒有開放1卷。當年到期檔案的開放工作還沒有成為眾多各級國家綜合檔案館常規性工作，開放檔案工作在不少檔案館仍然只是階段性、突擊性的工作，在政府信息公開條例實施后，我們不僅僅要關心政府信息的公開，更要關注到期檔案的開放。千萬不能種了別人的田，荒了自家的地。

4.3各級國家綜合檔案館到期不宜開放檔案的延期開放是否報經上級檔案行政管理部門，并獲得準許，是值得引起我們關注與重視的問題。在依法治國、依法行政、依法治檔的大環境下，未經報上級檔案行政管理部門，并獲得準許，就延長檔案的不開放期限，是一種行政違法，或違規行為。應當給予糾正。特別在局館一體的體制下，原來檔案局對檔案館的外部監督、上下監督變成了內部監督、自我監督，更容易使監督流于形式，甚至于干脆連形式都不再走，將行政自由裁量權最大化，想開放就開放，不想開放就不開放。

4.4在目前的檔案開放條件下，可提前開放檔案的開放只是在查檔時根據所查找檔案的內容隨機決定，并沒有經過事前全面認真的鑒定與甄別，因而也沒有列入已放檔案目錄。這就造成理論上有大量可提前開放的檔案，實踐中也的確向公眾提供可提前開放檔案服務，但在內部管理統計上卻沒有任何顯示。