對(duì)整合檔案資源幾個(gè)問題的思考

林淑玉

檔案資源整合是當(dāng)前檔案事業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。其目的是為了保護(hù)國家檔案資源的完整與安全，保障人民群眾的利益。筆者結(jié)合工作實(shí)際，談一談對(duì)整合檔案資源的幾點(diǎn)思考。

1、關(guān)于檔案資源整合的主體問題

所謂整合檔案資源。就是將本行政區(qū)域內(nèi)屬國家所有、對(duì)國家和社會(huì)具有長久保存價(jià)值的包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域的檔案資源進(jìn)行科學(xué)整合，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，最大限度地優(yōu)化配置國家檔案資源。《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》規(guī)定：“綜合檔案館是按行政區(qū)劃或歷史時(shí)期設(shè)置的。收集和管理所轄范圍內(nèi)多種門類檔案的檔案館。”2007年5月印發(fā)的《河南省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好新時(shí)期檔案工作的意見>提出了科學(xué)整合國家檔案資源的要求：“根據(jù)《全國檔案館網(wǎng)設(shè)置原則和布局方案》。合理確定國家檔案資源的歸屬和流向。縣(市、區(qū))一般只設(shè)一個(gè)綜合檔案館，不設(shè)部門(專業(yè))檔案館。省直單位設(shè)立部門(專業(yè))檔案館，須經(jīng)省檔案行政管理部門論證許可。科學(xué)整合檔案資源，解決分散管理的弊端，探索各類檔案統(tǒng)分結(jié)合的管理新模式。”根據(jù)以上規(guī)定，國家綜合檔案館作為黨和國家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是我國檔案事業(yè)的主體。國家綜合檔案館不僅是各種檔案資源的永久保管基地，而且承擔(dān)著為社會(huì)服務(wù)的法定職責(zé)。這也是檔案部門與其他公共服務(wù)部門的重要區(qū)別。因此，只有國家綜合檔案館才能負(fù)起整合、管理檔案資源的職責(zé)。

2、關(guān)于檔案資源整合的客體問題

在現(xiàn)行管理模式中，大量的專業(yè)檔案資源管理分散，多數(shù)地方綜合檔案館保存著大量的機(jī)關(guān)文書檔案。反映當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)、土地資源規(guī)劃的城建、國土、房地產(chǎn)檔案等專業(yè)檔案沒有能夠做到集中統(tǒng)一管理。造成國家對(duì)檔案的保管保護(hù)經(jīng)費(fèi)重復(fù)投入。公民利用檔案不便。而地方綜合檔案館為現(xiàn)實(shí)、為人民群眾、為經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接服務(wù)的資源太少。不能充分發(fā)揮檔案資源的作用。同時(shí)。由于部分單位的保管條件欠缺，檔案實(shí)體安全受到威脅。因此，在整合檔案資源時(shí)。一定要打破只接收文書檔案的“常規(guī)”，把接收專業(yè)檔案作為整合的重點(diǎn)。要把那些利用價(jià)值高、社會(huì)和群眾關(guān)注并急需的專業(yè)檔案，如房地產(chǎn)、城建、土地、社保、低保、婚姻、計(jì)劃生育等檔案接收進(jìn)館。實(shí)行集中統(tǒng)一管理。實(shí)現(xiàn)文書檔案、科技檔案和各種專門檔案的有效整合。

3、關(guān)于檔案資源整合的制度創(chuàng)新問題

在現(xiàn)行管理模式中，檔案資源整合的困難表現(xiàn)在檔案法律法規(guī)體系與其他法律法規(guī)體系規(guī)定的不協(xié)調(diào)以及檔案法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)。如《檔案法》、《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》均明確規(guī)定縣級(jí)以上檔案行政管理部門為執(zhí)法主體；而在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《土地管理檔案工作暫行規(guī)定》、《水利檔案工作規(guī)定》中卻明確業(yè)務(wù)主管部門為該檔案行政執(zhí)法主體。這就產(chǎn)生了在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的一種行政行為有兩個(gè)行政執(zhí)法主體，顯然它與在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的一種行政行為只能是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)法主體相沖突。這種沖突的結(jié)果，一方面必然會(huì)弱化當(dāng)前檔案資源整合的執(zhí)行力，而檔案資源整合的執(zhí)行力又是關(guān)系到檔案管理模式改革能否取得實(shí)效的關(guān)鍵一環(huán)。另一方面也會(huì)導(dǎo)致各行其是，使檔案資源整合處于漫無邊際的“整而不合”、“合而不整”的波動(dòng)狀態(tài)，因?yàn)檎l都有法可依有章可循。其結(jié)果只能是誰也整合不了誰。又如同屬城建檔案的行政規(guī)章。由國家檔案局發(fā)布的《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》與建設(shè)部制訂的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》存在諸多矛盾。《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》規(guī)定：“城市建設(shè)檔案的報(bào)送與接收由檔案行政管理部門進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)”。對(duì)違法行為“由縣級(jí)以上檔案行政部門依照《行政處罰法》和《檔案法》給予處罰”。而《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》則規(guī)定城市建設(shè)檔案由建設(shè)行政主管部門管理，對(duì)違法行為由建設(shè)行政主管部門給予行政處分。如此等等。這種規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)，必然會(huì)對(duì)檔案資源的整合造成障礙或梗阻。

因此。要整合國家檔案資源，就必須創(chuàng)新檔案管理模式和服務(wù)機(jī)制，解決檔案法律法規(guī)體系與其他法律法規(guī)體系規(guī)定的不協(xié)調(diào)以及檔案法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)問題。為了實(shí)現(xiàn)檔案移交正常化，確保今后各部門形成的專門檔案正常移交到綜合檔案館，就必須創(chuàng)新體制，按照重點(diǎn)發(fā)展國家綜合檔案館的原則。進(jìn)一步理順檔案行政管理部門與各專業(yè)主管部門在專門檔案工作中的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上。完善各有關(guān)專門檔案形成、流轉(zhuǎn)的機(jī)制，確保專門檔案及時(shí)、順利、完整地移交給綜合檔案館，確立以檔案部門為主體、各專業(yè)主管部門配合的國家檔案資源管理模式。

4、關(guān)于檔案資源整合的主導(dǎo)問題

要整合檔案資源，必須打破行業(yè)、部門、單位所有制的限制。必定涉及到各部門的利益。檔案部門要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，抓住有利時(shí)機(jī)，轉(zhuǎn)變觀念。確立大檔案大資源的意識(shí)，不怕觸及矛盾。堅(jiān)持黨委政府在檔案資源整合中的主導(dǎo)作用。主動(dòng)向黨委和政府請(qǐng)示和匯報(bào)，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，調(diào)整各方的利益，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和協(xié)作。爭取理解，保證整合檔案資源工作的順利開展。