從汶川大地震考察政府危機管理體系建設

內容摘要 面對汶川大地震,中國政府迅速啟動應急預案,通過成功的危機管理,把損失降到了最低。從此次危機管理可見,我國危機管理體系建設得到了大力推進,但仍有不少亟待完善和健全的地方。我們要認真總結此次危機管理過程的經驗教訓,進一步改進和完善我國政府的危機管理體系。

關 鍵 詞 汶川大地震 危機管理體系 軍隊 協調機制

作者 袁興金,上海財經大學人文學院博士生,中國人民解放軍第四一一醫院政委。(上海:200433)

人類文明史,就是一段不斷應對并戰勝各種挑戰和危機的歷史。面對2008年汶川大地震,中國政府迅速啟動應急預案,通過成功的危機管理,把損失降到了最低。但此次危機管理仍有不少亟待完善和健全的地方。以實事求是的態度,認真總結其經驗教訓,對于進一步提高我國政府的危機管理能力,完善我國的危機管理體系,做好應對重大突發事件工作,具有重要的現實意義。

抗震救災中政府危機管理體系評估

危機管理體系是指應對突發公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關應急要素及要素間關系的總和。只有建立比較完善的危機管理體系,才能使得危機管理的各個環節作出快速、高效、有序的反應,降低突發公共事件的破壞力,或減少突發公共事件的負面影響。

這次汶川大地震,沒有預兆、沒有預警、沒有任何準備,具有很強的突發性、急迫性和挑戰性。災情發生后,災區網絡癱瘓、信息阻斷,災情不明、環境不清、道路不通、任務不詳;全國各地幾十萬救援大軍和志愿者,從四面八方采取多種方式,進入不足10萬平方公里的重災區。如何將這些規模龐大、系統多元的救援力量統籌兼顧地籌劃好、使用好、保障好,充分發揮多種救援力量的最大效能,最大限度地提高救治效益,都將考驗政府的危機管理能力和平時危機管理體系建設的成效。

一、政府的組織指揮協調是關鍵

地震發生后,中國政府迅速啟動危機管理預案,建立全方位的立體指揮體系,統一指揮調控救災行動,使政府危機管理能力在抗震救災中經受住了考驗。

第一,迅即建立指揮協調機制。地震發生2小時后,國務院抗震救災總指揮溫家寶就乘專機趕赴四川災區指導救災工作。當天晚上11點40分在地震災區都江堰臨時搭起的帳篷內,溫家寶主持召開了國務院抗震救災指揮部會議,分析形勢,部署工作。國務院抗震救災指揮部設立了8個工作組,由有關部門、軍隊、武警部隊和地方黨委、政府主要負責人參加,成為抗擊特大地震災害的前方指揮中樞。從一開始成立,指揮部就建立了高效運轉的機制。飛機、帳篷、列車,隨時可能成為指揮部開會的地點,指揮部組成人員及時通報各方面情況,并就抗震救災形勢作出研判,對工作作出新的決策和部署。

第二,及時發布各種信息。地震發生后20分鐘左右,有關震情的權威信息便在官方網站發布。從5月13日開始,國務院新聞辦公室每天下午都召開新聞發布會,邀請有關部門的權威發言人,發布抗震救災的各方面信息,并坦誠接受中外記者提問。軍方將領更是首度出席新聞發布會,直面中外媒體。此外,四川等受災省份也每天下午定時召開新聞發布會,向社會公布最新信息。政府及時、透明地發布權威信息,讓人民群眾和國際社會了解地震真相、了解抗震救災的最新進展,獲得了國內外社會各界的理解、同情和支持。

第三,準確把握救災工作重心。回顧抗震救災過程,指揮部把早期的工作重心放在第一時間到達重災區、不怕艱難險阻搶救災民生命上。震后僅1個多小時,新華社就播發了胡錦濤總書記的重要指示:“盡快搶救傷員,保證災區人民生命安全。”隨著災情和救災進程的變化,指揮部把后期的工作重心放在加強對災區的保障和衛生防疫及心理救助上。由于工作重心轉換及時,政府從宏觀和全局上掌控了抗震救災工作的主動權。

第四,靈活運用各種指揮方式。地震發生后,在通信中斷、網絡癱瘓、點多線長、部署分散、災情多變的情況下,抗震救災指揮部想方設法,靈活運用集中指揮、分散指揮、定點指揮和委托式指揮相結合的辦法,對救災部隊實施全方位、全過程不間斷的指揮調控,確保了各項救援行動有序有力有效地進行。

二、充分發揮聯合保障優勢,系統構建通專結合、軍民一體的區域保障體系

此次抗震救災,大多數救援人員和部隊從外區緊急入川,遠離基地保障依托,人員地形生疏,災區環境險惡,生活條件艱苦,加之力量多元、部隊眾多,從指揮調控到生活保障,從緊急救治到傷員后送,都面臨諸多難以想象的困難和嚴峻挑戰。

在嚴峻的保障形勢下,政府著眼整體籌劃、立足自我保障、依托區域保障、多種方式持續保障,確保了第一時間緊急救治任務的完成。一是立足自我保障。救援人員按照第一時間到達并能迅即展開救援的原則,迅速完成了赴川抗震救災人員的準備,做到要素齊全、結構合理、數量充足、實用適用。各部隊赴川衛勤分隊還攜帶了大米、面粉等主食口糧,為進入災區后的自我保障做好充分準備。二是充分依托區域保障。災情發生后,抗震救災總指揮部命令四川省和所在戰區部隊充分發揮優勢,整體籌劃,在主要受災方向、在災民最集中的地方、在傷員最多的村寨迅速開設野戰醫院和靠前展開兵站線,對所在區域救災部隊和災民實施保障;在重要交通干線、主要交通樞紐、主要救援部隊必經之地迅速開設了野戰加油站,對救援車輛裝備實施油料補給;有關部門在野戰兵站空檔地帶或車輛無法進入的地區,就近開設軍供站、供水站、淋浴站,對救援部隊和災民實施就近支前保障。三是采取多種方式持續保障。救災保障需求大,供求矛盾突出。各級政府迅即反應,動用一切可以利用的資源,疏通一切可以利用的渠道,通過一切可以利用的關系,想方設法建立并形成了“市場籌措、單位代供、適時前送、軍供站支援”的物資籌供體系,確保各項保障銜接緊、不間斷,為災區群眾和救災人員提供了強有力的后勤保障。

三、充分依靠廣大人民群眾,形成了政府、軍隊、社會三位一體的危機管理體系

正如中國革命戰爭的勝利是“人民用小推車推出來”的一樣,此次抗震救災也是一場雄壯的“人民戰爭”。地震發生后,13億中國人民紛紛伸出援手,有人出人、有物出物、有錢出錢,在人力、物力、財力和精神上成為災區人民和救援人員的堅強后盾。據民政部第135號公告,截至2009年2月28日,全國共接收國內外社會各界捐贈款物達760.22億元,其中“特殊黨費”97.30億元,其他捐款555.82億元,物資折價107.10億元。[1]

尤其值得一提的是,在這次大規?？拐鹁葹闹?中國的志愿者集體亮相,發揮了重大作用。例如,震后第二天,即5月14日下午3時,江蘇民營企業家陳光標帶領的由120人和60臺工程機械組成的搶險突擊隊,從江蘇、安徽日夜兼程,幾乎與軍隊同時到達了災區;而14日凌晨,山東莒縣的10位農民,開著一輛農用三輪車,顛簸了四天三夜,走了3000余公里,終于抵達四川參加抗震救災;后來,還有許多年輕的大學生、專業人員也作為志愿者來到災區,為災區人民提供疫病防治、心理援助等服務。

20多萬不計名利的志愿者,從全國各地趕到災區,幫助政府和軍隊搬運物資、清理廢墟、搭建帳篷、防治疫病、撫慰災民,成為政府和軍隊專業救援之外的“第三種力量”[2],為抗震救災作出了重大貢獻,以至于有人說,2008年是中國的“志愿者元年”。

改進和完善我國政府的危機管理體系

隨著經濟全球化、社會信息化的發展,各種安全威脅相互交織,救災、反恐、處突、維穩等多樣化的政府危機管理任務日益增多、漸趨復雜。加強危機管理體系建設,做好重大突發事件的預防應對工作,已成為當前和今后我國必須著力解決好的重大問題。而此次汶川大地震的危機管理過程,也暴露了我國政府危機管理體系存在的一些漏洞和不足,值得我們認真總結反思。政府在危機管理體系建設中要注重整體性建設,重點把握和處理好幾個關系。

一、處理好危機管理體系建設與行政管理創新的關系

把危機管理體系建設與加快推進政府管理創新結合起來,就是寓危機管理于服務型政府建設,在管理和服務發生中斷的情況下,通過危機管理體系建設實現政府日常工作與危機管理的有效銜接,提高政府適應外部環境突變的能力。這既符合危機管理的內在規律,又適應行政管理的創新要求,有助于全面提高政府機關的行政效能。

首先,要進一步完善組織指揮協調機制。這次抗震救災告訴我們,任何救災行動,指揮是關鍵。要贏得救災勝利,就要優化指揮結構。這個機構應當涵蓋有關部門(包括部隊),吸收主要專業人員參加,做到人員精干、素質過硬、職責明確、要素齊全,在政府的領導指揮下具有獨立的決策權、指揮權和完成任務的能力。要進一步理順指揮和救援關系,明確職責、權力、任務,建立順暢高效、統一精干、強大有力的綜合性危機管理體系,確保綜合性危機管理協調統一、行動步調一致、救援有序有效。

其次,大力健全危機預測預警機制和信息采集機制。及時全面掌握信息,是政府進行危機管理的關鍵所在。一方面,各地區、各部門要針對各種可能發生的突發公共事件,完善預測預警機制,建立預測預警系統,及早開展風險分析,努力做到早發現、早報告、早處置。另一方面,在事前建立面廣、準確、專業的信息采集機制,可以保證突發事件發生后,政府有足夠的方法手段掌握突發事件信息,保障信息渠道暢通,為政府的危機管理決策提供信息支持。比如:災害類型、破壞狀況、傷亡人數、救援計劃、完成任務及發展趨勢、救災力量現狀;災區地形、道路、天候等等,這些都是政府在危機管理決策時必需的重要信息。

二、把握好平時訓練預案與提高實際救災能力的關系

災害救援是一種緊急突發行動,首先要擬制好應急預案,方能沉著應對突發災害和危機。汶川抗震救災的經驗告訴我們,救援有據、有序、有力,關鍵是有一套“拿起來就能用、照著就能做”的救災應急預案體系。

首先,要分類編制好各種應急預案。預有多案準備,依案依情實施,才能做出快速靈敏的反應。多樣化救災行動形態各異,無論是承擔任務,還是處置程序,各項預案都不盡相同。如這次抗震救災任務,有一線緊急救治、災后衛生防疫、心理危機干預、后方醫院收治、對口幫帶支援等多項任務,既不同于抗洪搶險,又不同于突發疫情快速偵檢、快速救治等任務。為此,要加強多樣化救災行動預想、預判、預設,分層次、分類別編制好詳細完善的總體預案、專項預案和配套預案。在預案中,既要明確可能擔負的任務、組織指揮體系及職責、預測預警、信息報告與處理等;又要針對地震、洪澇、雪災、火災、交通事故等不同類型災害,制定各類救援專項預案,細化應對措施;各種專項預案還要考慮單獨運行的可能性,加強預案的靈活性、準確性和科學性。

其次,依照預案認真組織專攻精練。突發事件發生后,能否做到依案而行、迅速反應,關鍵是平時是否依案訓練。僅有應急預案,沒有固化的程序、有效的銜接、密切的協同,指揮必然混亂、行動必然遲滯。汶川大地震發生后,政府即時啟動應急預案,命令救災部隊在最短的時間內集結到位、以最快的速度全員全裝快速機動,先期到達前沿一線,緊急展開救治,靠的是平時有針對性的過硬訓練、步調一致的行動。所以,今后軍隊和相關專業救援隊伍要根據可能擔負的任務和行動樣式,按照多樣化預案,突出搶險救災、突發事件的指揮程序、協同方法、行動步驟訓練,真正把預案變成實案,把實案變成實際救災能力。

再次,還要普及重大安全問題預防和處置方面的科學知識,增強全民的公共安全和防范風險的意識,提高全社會的避險救助能力。必備的科學知識是預防和處置各類重大安全問題的基礎。就絕大多數情況而言,突發事件的現場都在偏遠地區或者在基層,第一時間、第一現場的救援人員或干部群眾如何應對,對于控制事態、搶險救援、戰勝災難有著至關重要的作用。如果他們能夠鎮定自若、科學應對,按應急預案積極開展自救互救,便可大大減少損失。如四川安縣桑棗中學緊鄰北川,在此次汶川大地震中也遭遇重創,但由于平時的多次演習,地震發生后,全校2200多名學生、上百名老師,從不同的教學樓和不同的教室中,全部沖到操場,以班級為組織站好,用時1分36秒,無一傷亡,創造了一大奇跡。而此次桑棗中學創造的奇跡主要歸功于該校每學期組織一次的緊急疏散演習。從2005年開始,該校校長葉志平每學期都要在全校組織一次緊急疏散演習。演習工作做得非常仔細,每個班的疏散路線、樓梯的使用、不同樓層學生的撤離速度、到操場上的站立位置等,都事先固定好,力求快而不亂,井然有序。尤其令人震驚的是,此次地震逃生的過程、模式及結果與平時的演習一模一樣,這一寶貴經驗值得每位校長、每所學校學習。

因此,政府應面向人民群眾,尤其是廣大中小學生,加大安全常識的宣傳教育力度,增強社會大眾的風險防范意識,普及預防、避險、自救、互救、減災、救災等知識,并結合各地、各單位實際,大力開展安全訓練和演練,使廣大群眾、中小學生熟知各項安全要求和操作規程,熟練掌握處置各種情況的基本程序和方法。即使一旦發生突發事件,廣大干部群眾和中小學生也可沉著地根據平時的演練迅速轉入“實戰”,有利于將突發事件造成的危害降低到最小。

三、協調處理好政府、軍隊、社會在危機管理中的作用和關系

根據《國家突發公共事件總體應急預案》和《突發事件應對法》的規定,政府是處置突發公共事件的統一領導機構和指揮中樞,軍隊是處置突發公共事件的骨干和突擊力量,而“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”。[3]根據法律規定和實踐經驗,我們可以將政府、軍隊、社會在危機管理中的作用和關系概括為:政府的組織指揮協調是關鍵,軍隊是骨干和主力軍,社會則是力量源泉和堅強后盾。

軍隊由于其組織嚴密、令行禁止、行動迅速、機動性強和持續作戰能力強等特點,理所當然地成為政府處置突發事件時的主要依靠力量。然而,面對像汶川大地震如此大規模的突發事件,僅僅靠政府和軍隊的力量是不夠的。畢竟經過多年的市場化改革,中國民間社會的力量也得到了極大的增強。在政府和軍隊能夠投入到處置大規模突發事件的力量和資源有限的情況下,政府應該主動地去利用、引導民間力量,以增強應對危機的“合力”。

但是,民間社會提供了大量的人力、物力和財力,并不等于一定能夠與政府、軍隊形成“合力”,這還需要政府在其中發揮優化配置的作用。在這次四川抗震救災中,由于涌現的志愿者是空前的,超出了預期,加上缺乏相關的經驗,在對志愿者的組織管理、任務分配和供給保障等方面暴露出了一些不足。比如,由于志愿者人數眾多,在組織上顯得有些零亂;部分志愿者憑著一腔熱情來到災區,卻因沒有技術找不到合適的崗位;有的因沒有準備足夠的干糧和飲用水,給當地物資供給帶來一定壓力等等?？傊?由于種種因素,一部分志愿者的作用并沒有得到有效的發揮。[4]因此,面對民間社會提供的眾多資源,政府要在充分掌握信息的基礎上對之進行優化組合、調劑余缺、科學配置,以最大限度地發揮民間社會力量,使政府、軍隊與社會形成強大的“合力”。而此次抗震救災的實踐表明,在危機管理中,如何充分有效地發揮民間社會的力量和智慧,我國政府還要進一步探索和努力。

參考文獻:

[1]民政部公告.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200903/20090300028395.shtml.

[2][4]張國權. 從抗震救災看對“雙應”志愿者的動員.

http://arm.cpst.net.cn/gfjy/2008-07/216271237.html.

[3]國家突發公共事件總體應急預案. 新華社,2006.1.8;中華人民共和國突發事件應對法. 新華社,2007.8.31.

編輯 葉祝弟