論我國城鎮低保的現狀及對策

龔　晨

摘要：由于經濟制度的轉型和社會政策的變化，近些年出現了很多新型城鎮貧困人口，針對這個問題，我國建立了最低工資標準線、失業保險金、最低生活保障這三條保障線；其中，城鎮最低生活保障作為“最后一道安全網”對于解決城鎮貧困人口最基本的生活問題起著舉足輕重的作用。但是，經過十幾年的發展，城鎮低保體系逐步顯露出了一些弊病，通過分析這些弊病得出相應的對策建議。

關鍵詞：城鎮低保；發展現狀；弊病分析；對策建議

中圖分類號：F840.61

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0043-02

1引言

20世紀80年代以來，由于我國經濟制度的轉型和各種社會政策的變化，導致城鎮人口的收入和實際生活水平發生了較大的分化。一方面，隨著經濟體結構調整和企業轉換經營機制的不斷深入，一些國有企業和集體企業由于不能與市場機制接軌，經濟效益滑坡，部分企業停產或破產，使得很多職工下崗失業；另一方面，物價的不斷上漲使相當一部分城市居民尤其是低收入居民生活越發困難。這個轉型階段出現了很多新型城鎮貧困人口。

因而，我國逐步建立了針對城鎮的社會保障體系，由三條保障線組成：最低工資標準線、失業保險金、最低生活保障線。社會保障體系能否順利建立和完善起來，對解決貧困問題以及對我國目前正進行的各項改革措施能否順利到位無疑具有重要的意義。而最低生活保障線作為社會保障體系的“最后一道安全網”，對滿足人們的生存需要，對維護社會的穩定有序又起著舉足輕重的作用。

2我國城鎮低保的現狀及弊病

我國城鎮低保工作于1993年起步，率先在上海開展了城市居民最低生活保障線工作。1999年10月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，正式宣告了所有的城市居民當其收入低于當地最低生活保障標準時，都有權利從政府獲得救助，所需要資金由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。2001年以后。由于中央財政和地方各級財政持續空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴展，保障標準也隨之較大幅度提高。截至2008年底，全國城市居民最低生活保障人數達2334.6萬人，人均月保障標準為205.3元。

經過十多年的發展，我國城鎮低保受保人數和財政投入均有實質性的增長，受保對象的組成結構也趨于多樣化，實施方案也越來越規范。但是，針對目前的國情來看，我國仍然存在大量的城鎮貧困人口，低保的覆蓋面和財政投入始終有限，因而導致還有部分貧困人口得不到最低生活保障。同時。低保的管理機制尚未成熟，審查標準未嚴格制定。

2.1保障覆蓋范圍不全

根據民政局發布的1999年到2008年的《民政事業發展統計報告》，城鎮居民每年的受保人數處于一直上升的趨勢(見表1)，2008年的受保人數幾乎是1999年全國城鎮低保全面建立時受保人數的10倍，可見，經過近十年的發展，我國的城鎮低保制度已經得到了廣泛的施行，救助面擴大了很多，更多的城鎮貧困人口得到了最低生活保障。

雖然受保人數不斷上升，但是城鎮貧困人口總量也在不斷增長，在貧困人口和受保人口之間總存在著巨大的缺口(見表2)，仍然還有很多貧困人口得不到有效的保障而處于潦倒邊緣。

2.2財政資金緊缺

根據民政局發布的2000年到2007年的《民政事業發展統計報告》，用于城鎮低保的財政投入逐年增加(見表3)，2007年的財政投入是2000年財政投入的lO倍多，可見，各級政府部門均加大了對城鎮低保的投入。

雖然各級財政都不同程度地加大了低保資金投入，但仍不能滿足低保人數大量增加后的實際資金需求。在實際保障力度與預設最低標準之間仍然存在著資金缺口(見表4)。

由于資金不足，有的地方雖然規定了較高的低保標準，但在實際工作中并未執行，只是根據財政狀況決定低保金的發放標準；由于沒有有效的資金撥付機制，上級財政從確定撥款到實際撥款到位，中間環節過多，周期太長。因而導致部分地區的低保金不能按時足額發放。

2.3受保人員結構失衡

對于有勞動能力的人群來說，進入低保制度應該是臨時性、偶然性的，通過低保制度的各利，就業援助措施，享受低保待遇一段時間后，在相關就業培訓和促進就業政策的扶持下，能夠“走出”低保制度。低保人群中有34.4％具備勞動能力(按照比例最低的2006年數據，低保對象中的下崗、失業人員合計，見表5)，這么多有勞動能力的人口依賴城鎮低保制度而生存，難免會擠兌其他沒有勞動能力的人的受保名額，也會造成保障資金的浪費。

2.4管理體制不科學

社會救助具有廣泛的社會性和公眾性，也就決定了民政部門在實施社會救助時必須做到公開、公正、公平。事實上，目前我國社會救助監督約束體系不健全，救助機制建設還嚴重滯后。對民政部門最低生活保障制度實施工作的監督，基本上是以民政部門內部控制為主，實行的是自上而下的層層監督體制，因此會形成外界監督的“盲區”。另外，針對低保對象資格的審核也未制定嚴格的標準，這樣可能導致一些應該得到保障的人沒得到保障，而一些不該得到保障的人卻得到了補貼，甚至還可能出現有人刻意地騙取“低保”的情況。

3相應對策研究

3.1擴大低保的覆蓋范圍

普及低保相關知識，通過多種渠道擴大低保的宣傳力度，讓更多的貧困人口認識低保并知道申請低保的條件以及流程。同時，還要簡化低保申請的程序，降低申請的門檻，縮短低保審批的過程，使更多生活有困難的人能夠申請到低保并盡快得到生活保障。

3.2加大各級財政對最低生活保障的資金投入

在加大政府投入的同時，強化城市低保基礎管理，進一步完善社會救助體系。切實提高低保資金使用管理的規范性、安全性和有效性；強化城市低保基礎管理，堅持動態管理為主線；做好城市低保制度與城市醫療救助等其他社會救助制度的配套銜接，鼓勵各地積極探索完善社會救助體系的有效途徑和辦法。

3.3實施多樣化的救助手段

細分低保救助對象，如喪失勞動能力型、下崗失業型等，對不同類型的人員實施不同的管理方式。因而，需要加大人力資本的投入，將有一定勞動能力的人，由失業救濟型管理轉化為就業保障型管理；同時，需要加大醫療保險的投入，保障貧困人口的健康狀況，減輕他們的醫療支出。

3.4制定科學的管理體系

低保是城鎮貧困人口生活的最后保障線，為保證這筆有限資金在社會救助中用到實處，要求在工作的各個環節中，都要注重調查研究。為了防止被挪用，避免貪污、拖欠等現象的發生，必須對“低保”資金的各個流動環節加強監督，除了各級審計部門依法審計外，接受群眾監督和權力監督是不可少的。同時，科學地確定最低生活保障水平，也是實施最低生活保障的一項重要工作。這項工作必須在充分調查研究的基礎上，采用科學可靠的測算法，并與當地的實際情況相結合，考慮到諸如通貨膨脹率等宏觀經濟因素來進行相應的調整，算出當地的最低生活水平線。

4結論

雖然目前我國的城鎮低保體系并不健全，但其存在有著必然性和合理性。隨著經濟改革和社會的發展，其弊病也逐一顯露出來，針對這些問題，政府需要做出相應的政策調整：擴大低保的覆蓋范圍，加大各級財政的資金投入，實施多樣化的救助手段，加強監管以及科學制定最低生活保障標準；除了上述針對民政部門的建議外，還需要加強全民的法制建設，同時讓勞動和社會保障部、財政部這兩個部門在政策上配合民政部，做好“三條保障線”的銜接工作。

總的來說，各級政府應將社會保障制度改革的重點放到最低生活保障工作的落實上來，加強對社會收入分配的調節措施，為社會低保開拓資金來源，緩解貧富懸殊的社會矛盾，積極發揮社會救助與慈善事業對低保事業的補充作用，建立健全社會低保的相關法律法規體系，保護低收入者權益。只有這樣，才能建立更加完善更加遵循中國國情的低保體系，從而更好地促進經濟可持續發展，維持社會穩定。