用先進科學的理念指導貴州礦產資源開發

湯向前

貴州是典型的“兩欠”地區，但這并不是任何“亂開發”和“偽發達”的理由。澳大利亞在礦產資源開發與安全管理方面采取的簡明有效的管理體制、先進科學的開發理念、健全可靠的安全體系、全面覆蓋的社保網絡、完善持久的環保措施，對貴州具有重要借鑒意義。

今年3月，我參加了由省外專局、省安監局組織的“職業健康與安全管理”考察團，赴澳大利亞進行了20天的公務考察，對該國的礦產資源開發、工礦企業職業健康與安全管理有了比較系統的了解，其先進理念和科學管理模式很值得我們學習和借鑒。

澳大利亞地處南太平洋和印度洋，礦產資源豐富，是世界重要的礦產資源生產國和出口國。采礦業和服務業、制造業、農業并稱澳大利亞的四大主導產業。據官方統計，2006至2007年，采礦業產值占澳大利亞GDP的51％。

澳大利亞的先進經驗和科學管理模式

簡明有效的管理體制。澳大利亞實行三級政府體制，分別是聯邦政府、州/領地政府和地方政府。國內礦產資源的所有權和管理權都掌握在州/領地政府手中，從而減少了多層審批和多重管理環節，資源管理和利用效率得到最大程度的提高。通過多年探索努力，澳大利亞的采礦業得到快速增長，一是形成了開放有序的礦業市場，政府退出勘探市場，既減少了大量支出，又設置了一道門檻，讓差劣企業望而卻步，而優強企業的進入，為國家探明了巨大的資源財富。二是有效控制了環境和安全等問題，基本上實現“零污染”、“零傷亡”和資源循環利用。三是礦產品出口對國際市場影響不斷擴大，在國際分工和競爭中占據越來越有利的地位。

先進科學的開發理念。提高產業集中度，避免資源過度消耗和浪費；就地就近布局關聯產業，最大限度地降低生產成本，避免重復建設和惡性競爭；將礦區基礎設施建設納入開發的基本內容，壯大區域經濟，促進社區發展；高度重視公眾意見，促進“共同成長”，實現多贏目標是澳大利亞在礦產資源開發方面秉承的理念。

澳大利亞的煤炭主要集中在新州和昆州，礦山機械、機電設備等配套產業和發電廠等下游產業也都比較集中，不存在長途運煤發電的現象。這樣有利于對礦產資源進行統一規劃、集約開發。澳大利亞優越的地理條件，豐富的礦產資源，開放的市場環境，高效的政府服務，吸引了一大批跨國公司接踵而來，成就了“必和必拓”、“力拓”、“OZ”等一批國際礦業巨頭。在澳大利亞，礦區供電、通訊、公路、鐵路(不允許用汽車運輸礦產品)等基礎設施由采礦業主負責建設、維護，同時，采礦業主還要承擔與地方政府協商好的完善當地基礎設施一些項目的建設。礦業的拉動力為1·4，每個礦區的開發，都能為當地帶來完善的基礎設施和持久的經濟繁榮。

此外，在澳大利亞，資源開發的每個項目、每個環節都要做到公開透明，充分采納公民和社會意見。公民、企業和政府法律地位平等，三者在資源開發過程中的“共同成長”，使澳大利亞的礦業發展保持著勃勃生機。

健全可靠的安全體系。上世紀90年代初期，澳大利亞實行的是行政命令為主的管理模式，這種模式存在很大弊端，導致這一時期澳大利亞礦難事故多發，社會壓力很大。1994年，澳大利亞將英國羅本斯勛爵的“關愛責任”理論融入其法律體系，逐步形成了“風險評估和參與式安全管理”新模式。其特點一是以風險為基礎，以“零傷亡”為目標，礦主、礦工和工會共同制定規章，并參與對風險的評估、控制和管理，政府不頒布標準，也不代企業制定規章制度，只負責監督企業和員工的執行情況；二是安全責任完全由礦主和礦工承擔，政府不承擔連帶責任；三是加大處罰和法律追究力度，切實保護工人合法權益。

此外，澳大利亞還很注重安全教育培訓，政府每年投入工礦業的培訓資金是其他行業平均值的3倍；監管部門還設立專職安全監察員，定期對生產經營單位的職業安全與健康管理進行檢查，對存在的安全隱患和違法生產行為下達安全指令，如責令整改、停止設備運行、進行行政處罰、停止生產活動等；政府監管部門因人員不足或被監管企業的專業程度太高，還可以委托有資質的中介機構進行檢查，相關費用由政府支付。

全面覆蓋的社保網絡。在澳大利亞，法律規定生產經營單位至少要購買兩份安全方面的保險，一份是工傷保險，另一份是生產經營場所安全保險。沒有辦理以上保險的生產經營單位不得從事生產經營活動。發生安全事故后的保險賠付額度很高(原則使其生活達到受傷前的水平)。

完善持久的環保措施。澳大利亞人的環保意識相當強。在澳大利亞，申請采礦許可的材料里必須有礦區后續計劃，即環境恢復計劃、包括資金預算。環境恢復計劃由采礦業主與礦區土地所有者及當地地方政府共同協商確定，州/領地政府在發放采礦執照時根據采礦業主申報的環境恢復計劃預算所需資金一次全額收取環境恢復保證金，閉坑時采礦業主按申報的環境恢復計劃進行環境恢復，達到要求后政府返還保證金。若閉坑時采礦業主無力按計劃恢復環境或環境恢復達不到計劃要求，由政府使用保證金對環境進行恢復，直至達到計劃要求。

對貴州資源開發的啟示和思考

貴州是典型的“兩欠”地區，但這并不是任何“亂開發”和“偽發達”的理由。怎樣在資源開發中樹立科學發展觀，用先進科學的理念指導工作，本著“惜我資源、護我環境、利我地方、惠我群眾”的原則，建設和諧、生態、環保、循環、安全和現代的新礦區，繼而推動經濟社會又好又快發展，是擺在全省各級領導干部面前一項重要而緊迫的任務。

加強礦產資源規劃。我國對礦產資源實行國家所有、國家和省兩級為主的管理體制。從總體上看，國家宏觀規劃對全國礦業健康有序發展發揮了根本性的指導作用，但從另一個層面看，國家宏觀規劃無法全部滿足中觀和微觀的需求。我省部分地、縣要么規劃缺失，要么規劃無法實施，根本上是對礦產資源開發重視不夠，法律法規理解不深、政策運用水平不高所致。因此，必須盡快制訂和健全省、地、縣三級礦產資源勘探開發規劃，并且實現與上下級規劃銜接、與經濟社會發展規劃銜接、與各專項規劃銜接。

提高產業集中度。我省煤礦數量1000多個，從業人員20多萬人，2008年煤炭產量1.18億噸，單井產量只有7萬噸左右，約為澳大利亞的1/60。煤礦數量多、單井產能小、機械化程度低、安全水平差、發展能力弱是貴州煤炭業的現狀。因此，一是加快“以大帶小”步伐，鼓勵大集團兼并、收購控股小煤礦；二是積極支持“以小變大”，引導中小煤礦自主兼并整合，建立煤礦集團；三是新上項目提高門檻，引進優強企業，實行“大區域開發”，將基礎設施納入項目建設內容；四是優化布局，就地就近布局關聯產業，實現資源循環利用和精深加工。

提升安全管理水平。貴州安全生產形勢總體趨好、趨穩，但安全狀態仍然比較脆弱，工礦企業等重點行業、領域不時有較大事故發生，一些地州(市)事故多發，安全生產形勢十分嚴峻。

一是規范礦權流轉市場，嚴禁各類炒賣礦權行為，杜絕為追求暴利冒險違法施工、生產和作業的現象；二是建立工礦退出基金，健全退出機制，讓不符安全生產條件的小礦順利退出；三是開展好各個專項治理，打好煤礦兩個“攻堅戰”；四是落實安全生產責任，特別是主體責任，加大追究力度；五是推進礦山標準化建設，從治理隱患著手，推行風險評估和參與式安全管理模式。六是堅持不懈地抓好安全生產培訓；七是推進安全生產科技支撐和應急救援體系建設；八是加強媒體輿論、社會團體和人民群眾對安全生產的監督。

高度重視環境保護。雖然國家早就頒布了關閉礦井的“六條標準”，但在我省一些地方，采礦后遺癥隨處可見。植被破壞、地表水下沉、山體滑坡隨處可見，由于欠缺保護措施，資源采完后人去樓空，留下大量生態、環保和安全隱患，殃及后人。因此，必須完善礦區土地復墾和環境恢復報告的編制內容，增加土地復墾和環境恢復資金預算，在發放采礦許可證的同時收取保證金，保證礦山閉坑后能按設計進行環境恢復，保住青山綠水。

充分發揮市場和社會的功能作用。澳大利亞的礦產資源開發和安全生產管理中，中介機構和保險公司扮演著極其重要的角色，發揮了政府不能替代的作用。我省應當積極培育發展中介和資本市場，引導中介和金融機構提供規范、高效的社會服務，同時，還要在整個開發管理過程中，不斷擴大各種社會組織的監督面和參與度，全面提升礦產資源開發和安全生產管理水平。