我國糧食安全影響因素分析及策略選擇

郭　強　邵　波

中圖分類號：F063.2 文獻標識碼：A

內容摘要：2008年世界糧食儲備已降至30年來的最低點，僅夠維持53天，遠低于2007年初169天的水平，同時國際糧價出現大幅上漲，小麥和玉米價格達到了近10年來的最高價位，而大米價格的漲幅更超過了30%。如何強化農民種糧的激勵機制，增加糧食供給，維護國家糧食安全是我們面臨的戰略選擇。

關鍵詞：糧食安全 激勵機制 糧食供給

我國糧食安全形勢

當前我國糧食安全總體形勢是好的，糧食綜合生產能力穩步提高，食物供給日益豐富，供需基本平衡。但隨著工業化、城鎮化發展，人口增加和人民生活水平提高，糧食消費需求呈剛性增長；耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對糧食生產的約束日益突出，我國糧食供需將長期處于緊平衡狀態，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。

（一）我國糧食供求形勢

我國目前糧食市場供求進入緊平衡的新時期。自1993年全國糧食市場第一次放開到2004年重新全面放開，政策幾經調整，近幾年我國糧食供求總量大體在9800億斤至10000億斤之間，實現基本平衡。近幾年總供給趕不上總需求的增長，供需出現一些缺口，主要靠挖庫存和適當增加進口解決。

1995年到1999年我國糧食連續5年豐收，產量分別為9332億斤、10090億斤、9883億斤、10246億斤、10167億斤。這5年我國糧食產量連續較高的原因主要得益于國家政策。我國在1995年大幅度提高了糧食定購價格，極大地刺激了農民的生產積極性。但是由于連年豐收，承擔向農民收購糧食的國有糧食購銷企業庫存大量積壓，按保護價收購的糧食無法順價銷售，企業虧損嚴重。于是，從1999年起，糧食價格大幅下降，按保護價敞開收購農民余糧政策在實際工作中難以執行，農民的生產積極性受到嚴重挫傷。

（二）我國糧食價格形勢

目前，國際市場糧食價格維持高位運行。受美國金融危機引發的世界金融動蕩、美元貶值，原油價格上漲，大量糧食用于燃料乙醇生產、需求大幅增加、部分主產國糧食因災減產、一些國家糧食供求緊張等因素影響，2007年以來國際市場小麥、大米、玉米等主要糧食品種都有較大幅度的上漲。我國主要糧食價格穩中有升，2007年末小麥、早秈稻、中秈稻、晚秈稻和玉米價格分別比上年同期增長1.3%、7.6%、7.8%、9.2%、12.7%，粳稻價格同比下降3.9%，但小麥、稻谷、玉米的價格上漲幅度大大低于國際市場價格上漲幅度。2008年主要糧食品種價格仍有上漲壓力，糧食生產資料價格的大幅上漲，推高了種糧成本，同時國際糧食價格上漲也在一定程度上影響國內糧食價格，2008年1-2月，國內早稻米同比價格上升0.6%，國內紅小麥平均價格同比上升了9.6%，全國36個大中城市面粉同比上漲8.3%，國內玉米銷售平均價格較2007年同期上漲了28.6%。

另外，今年提高糧食最低收購價，導致市場糧價存在較高的心理預期，對價格具有一定的拉動作用。目前看我國的三大糧食品種小麥、玉米和大米是能夠滿足自給的，與國際市場關聯度不強，我國的庫存充足，所以我國糧食價格在這次世界糧食危機中保持穩定。

（三）我國糧食行業形勢

我國糧食行業正處在整合的關鍵時期。糧食流通體制改革過程中，全國糧食職工下崗分流230萬人。國有糧食企業正處在改制重組的關鍵時期，多種經濟成份的企業也處于發展階段。為計劃經濟服務的舊的運行體制結束了，但新的糧食流通服務體系還未建立和健全起來。企業改制的關鍵是要重新整合各種資源，構建起新型的糧食流通服務網絡，以確保在新形勢下糧食流通的良性循環和正常運轉。

（四）我國糧食品種結構形勢

隨著人民生活水平的不斷提高，“種什么吃什么”的傳統觀念逐步被打破，現在講究的是吃精，吃細，糧農把粗糧、雜糧出售，買進精糧、細糧，糧食的品種結構矛盾逐漸突出。我國現在糧食作物品種繁多，有主有輔。糧食品種結構中，稻谷、小麥和玉米這 3種作物占我國糧食總產量的 80%以上，是我國最主要的糧食品種。小麥和稻谷作為主要口糧品種，消費相對穩定，玉米消費在加工業和飼料業的帶動下增長較快，大豆消費則快速增長。谷子、高粱等其他谷物，豆類和薯類等播種面積共占糧食播種面積的24.2%，各品種的比重都在8%以下。

影響糧食安全形勢的因素分析

（一）耕地面積減少且糧食安全基礎不鞏固

耕地是決定糧食供給的基礎，耕地的數量和質量是糧食生產能力的核心要素。我國人均耕地面積只相當于世界平均水平的40%，土地供需矛盾突出。1996年我國耕地面積達到19.51億畝，1997年至1999年耕地面積基本穩定，從2000年起耕地面積逐年下降，到2003年減少到18.51億畝，1999年至2003年4年間耕地面積減少了1億畝。至2002年底全國的開發區有3500個，占地3.6萬平方公里，超過了新中國成立以來666座城市占地面積的總和。2007年4月，國土資源部公布的《2007年中國國土資源公報》顯示：2007年全國耕地面積為18.26億畝。耕地面積的較少，這既侵害了農民利益，又損害了糧食安全基礎。

（二）糧食種植面積減少

1998年我國糧食播種面積達到17.07億畝，以后幾年逐年下降，到2003年減少到建國以來最低點14.91億畝，5年間減少2.16億畝，年均減少4320萬畝。2004年我國糧食播種面積有所恢復，達到15.24億畝，但仍處于較低水平。2005年糧食種植面積繼續恢復，達到15.64億畝，2006年基本與2005年持平。一些地方片面理解農業結構調整，把調整結構與糧食生產對立起來，一時間，減少“糧食”種植面積成了農業結構調整的代名詞，以為結構調整就是壓糧擴經，致使一些地方糧食播種面積大幅度減少。

（三）國內與國際糧價倒掛

我國農產品價格基本與世界農產品市場保持緊密的聯動關系，但2007年底我國政府不斷出臺政策控制農產品價格上漲，導致我國糧食價格低于國際水平。我國糧食種植成本卻不斷提高。農產品生產成本主要包括：種子、化肥、農藥、機械作業、排灌費以及人工成本。近年化肥、農藥、農機等農用生產資料價格不斷上漲，雇工成本不斷提高，糧食的比較效益最低。2003-2006年，糧食每畝實際收益（含補貼）分別為201元、382元、329元和320元，雖然扶持糧食生產政策不斷加強，但農民收益甚至有所下降。進入2008年后，石油價格上漲帶動了化肥、農藥以及機械作業的價格。商務部發布的數據顯示，尿素價格比2007年年底上漲10%，鉀肥和磷肥價格漲幅則超過了20%，大大增加了農作物生產成本。目前的種糧成本與2007年同期相比上升15%，但糧價僅上升6%，種糧的成本收益率已從去年同期的21%下降到目前的16%。

（四）農業生產基礎設施薄弱

長期以來，我國農業基礎設施投入不足，由于歷史形成的城鄉二元經濟結構格局，國民收入分配長期不利于農業、農村和農民，農業投資偏少糧食生產抗災能力不強。1998年國家實施積極的財政政策以來，加大了對農業基礎設施建設的投資力度，但投資結構不盡合理，主要用于大江大河治理和生態環境建設。

走中國特色農業現代化道路，根本之策是大力加強農業基礎建設。近年來，我們堅持并落實工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，大幅度增加農業農村投入，加快完善農業生產條件，農村基礎設施建設取得了重大進展。但也要看到，基礎脆弱仍然是我國農業發展的最大制約。現在財政支持“三農”建設，一年增加的有效灌溉面積不到一個百分點，農田小型水利設施在個別地方，甚至逐步萎縮。農業技術推廣人員得不到必要的報酬，就有可能轉行。農民現在外出打工越來越多，留在家里修路、修渠的青壯年勞動力越來越少。只有農業投入增加，農業基礎地位增強了，農業能提供越來越多的產品，就保證了農產品市場的穩定和整個社會經濟的穩定。

（五）糧食流通及糧食市場體系存在缺陷

糧食流通是聯系糧食生產與消費的橋梁和紐帶。由于自然原因，我國存在糧食產區、銷區和平衡區。銷區要從產區購買糧食以滿足消費需求，產區要把糧食銷往銷區以實現糧食再生產，糧食流通受基礎設施建設等多種因素制約，其中糧食市場體系建設至關重要。我國糧食市場的發育程度比較低，距社會主義市場經濟體制的要求還相差甚遠。一是對糧食集貿市場監管不力，集貿市場秩序存在混亂現象。二是批發市場建設滯后，市場功能不完善，輻射范圍有限，而且存在盲目建設、定位不準等現象。三是期貨市場發展滯后，功能存在缺陷，有待完善。四是電子商務建設相對落后，并難以實現網站間的互聯共享等。五是市場規則不完善，糧食交易缺乏法律約束，合同兌現率很低。六是糧食市場仍然存在分割現象，形成全國統一高效的糧食流通市場體系還存相當長的路要走。

確保糧食安全的策略選擇

（一）保護耕地并強化農民種糧的激勵機制

穩定和增加糧食供給，首先要保護耕地。當耕地減少速度超過糧食單產增長速度時，就已經對糧食安全構成了威脅，非農用地過快增長是危及我國糧食安全的首要因素。我國己意識到保護耕地對于糧食安全的重要性，2003年我國政府提出實行最嚴格的耕地保護制度，全國耕地保有量應不低于18億畝，基本農田不低于15.6億畝。雖然目前我國耕地減少的狀況已得到有效控制。但由于我國城市化水平較低，隨著人口的增長，經濟社會的發展，以及工業化、城市化的逐步推進，今后相當長的時間我國將繼續面臨耕地較大占用的壓力。

其次是鼓勵農民多種糧食，調動農民種糧的積極性的措施除了提高糧食收購最低價格外（今年以來我國兩次提高了稻谷等糧食收購價格，兩次累計稻谷最低收購價提高9%—10%，小麥最低收購價格提高4%—7%），關鍵是從制度設計上解決農民種糧收益下降的難題。一是要堅持家庭承包經營責任制長期穩定不變，推進農業經營體制機制的創新。二是要整頓農資市場，防止農資物資持續漲價。三是要建立與種糧掛鉤的直接補貼制度，通過直接補貼的反周期作用保護農民利益，防止糧食價格的大幅波動，穩定糧食生產。四是發展非常規金融支農。在農村，發展非常規金融優于常規金融，可以適當降低門檻。可以給予民間金融以引導，規范其相應的法律地位，使非常規金融和常規金融協調發展，相互補充。可借鑒印度的做法，用立法的形式規定所有商業銀行服務農村的要求。

（二）加強農村基礎設施建設

2008年，國家發改委還新增加20億元投資用于加強糧食和農業基礎設施建設。加強農業基礎設施建設需要：一是進行小型農田水利建設，發展節水灌溉。編制和完善縣級農田水利建設規劃；推進小型農田水利工程產權制度改革，探索非經營性農村水利工程管理體制改革辦法；搞好節水灌溉示范，引導農民積極采用節水設備和技術。二是實施病險水庫除險加固，加強耕地保護和土壤改良。落實病險水庫除險加固資金投入；擴大實施山洪災害防治試點，加強地質災害防治工作；實施耕地保護和質量建設，切實控制建設占用耕地及林地；建立和完善土地違法違規案件查處協調機制，切實控制建設占用耕地和林地。三是推進農業機械化。加強先進適用、生產急需農業機械的研發，完善農業機械化稅費優惠政策，對農機作業服務實行減免稅，對從事田間作業的拖拉機免征養路費，繼續落實農機跨區作業免費通行政策，繼續實施保護性耕作項目，扶持發展農機大戶、農機合作社和農機專業服務公司。

（三）增強糧食儲備并確保糧食安全

糧食儲備，通常是指糧食后備儲備。本世紀初，我國對中央儲備糧實行垂直管理體制，組建了中儲糧總公司，進一步完善了我國的糧食儲備制度，我國糧食儲備分為兩級儲備，即中央儲備和地方儲備，發揮著調控糧食市場的重要作用。目前糧食儲備機制還存在一些缺陷，在一定程度上制約了國家宏觀調控效率和作用的發揮。其一，地方儲備管理機制還存在一些問題，儲備糧食的質量還有待于提高，吞吐方式尚欠靈活；其二，有些體制關系尚未得到完全理順。中央儲備糧管理實行的是垂直管理，地方儲備糧管理實行省、市、縣三級儲備制度，其在相互協調功能上尚存在一些問題，在收購糧食時，各級儲備企業為了完成收購任務，很容易展開盲目競爭，既給市場糧價的波動帶來不利的影響，也給購銷企業增加了市場風險。

糧食儲備規模和儲備結構應該保持適度。從我國國情出發，國家糧食儲備的安全線應該適當高于FAO提出的17%-18%的糧食安全警戒線。具體說，我國糧食儲備的規模應維持在相當于當年全國糧食消費量25%-30%的水平上。基于這一理念，目前國家糧食儲備總量高于FAO提出的糧食安全警戒線是必要的。目前國家糧食儲備總量是充足的，2007-2008年度，中國的小麥、稻米和玉米等三大谷物種類的庫存量將達到3630萬噸左右，高于上一年度的庫存量。國家糧食儲備不僅需要數量充足，而且還需要結構合理。首先是品種結構。要以大米、小麥、玉米等三大谷物為主要儲備品種。此外，還需儲存適量的大豆和食用植物油，以備應急之用。其次是布局結構。國家糧食儲備適當向糧食主產區傾斜是必要的。但是，從確保在任何時候、任何地方、任何人口的糧食安全出發，應該在糧食主銷區和糧食基本自給區安排足夠的國家糧食儲備。目前，國家應該適量增加稻谷的儲備量，糧食主銷區應該充實地方糧食儲備。

（四）強化科技支持并倡導節約用糧

強化科技支撐，大力推進農業關鍵技術研究，提高糧食單產。科技提高單產關鍵在三個方面，首先是加強自主創新，尋求技術上的突破。我國從上世紀90年代開始，花了十多年的時間，在技術方面已經取得突破，產量在一定面積上可以達到800公斤，但是仍需要通過自主創新來爭取突破。其次是要提高勞動力的文化素質。勞動者的科學技術的接受和要領的掌握、技術的到位是關鍵的。最后要加快科技成果的轉換應用和大面積推廣的步伐。目前，國家的科技成果轉化只達到30%左右。

另外，引導科學、節約用糧，在全社會形成愛惜糧食、反對浪費的良好風尚。黨的十七大在提出確保糧食安全的同時，還強調堅持節約資源，把建設資源節約型社會落實到每個單位、每個家庭。節約糧食，人人有責，以實際行動促進全社會科學、文明、健康的飲食和消費風氣的形成。

參考文獻：

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