美軍處置突發事件的特點

史波波　余　凱　馬洪志

從美國歷年的國家戰略、軍事戰略報告和美軍作戰條令、聯合出版物等均可以看出，參與處置國內外各類突發事件是美軍的職能之一。隨著形勢的發展和美軍武裝力量結構的變化，美軍應急力量在處置突發事件中的角色與任務不斷變化，但自始至終都發揮了至關重要的作用。

應急處突由來已久

回顧美國歷史，其軍隊應急力量參與處置突發事件的過程按其作用不同，大致可以劃分為有限參與(立國之初～南北戰爭結束)、全面主導(南北戰爭結束～一戰開始前)，戰時淡出(一戰開始～二戰結束)、有限恢復(冷戰期間)、地位彰顯(冷戰結束～9.11事件發生)，全面振興期(9.11后至今)六個階段。在上述六個階段中，美軍處置突發事件應急力量所承擔的任務相似。

美國在建國初期，軍隊就開始被用于從事內政工作。殖民地時代，軍隊扮演了重要的社會角色，如充當消防隊。美國獨立后，政府官員根據聯邦法律保留了使用軍隊的權利。陸軍被賦予“建立公正秩序，確保國內安全、提升大眾福利”的使命，其派出的應急力量多次擔負執法、鎮壓暴亂，反恐，以及參與公共事務和環境保護任務。如1786年，美軍平息了在馬薩諸塞州西部發生的謝伊斯叛亂。在應對芝加哥火災(1871年)、西雅圖火災(1889年)、密西西比河下游的傳染病疫情(1873年，1878年)，密西西比河洪水(1874年，1882年，1884年，1890年，1897年)、密蘇里州洪水(1881年)、俄亥俄州洪水(1884年)，賓夕法尼亞州約翰斯敦市洪水(1889年)，西南部的蝗蟲災害(1874～1875年)、德克薩斯州大風暴(1880年)、密西西比州大風暴(1880年)，俄克拉荷馬州旱災(1890年)、明尼蘇達州森林火災(1894年)等事故災難中，美陸軍應急力量均扮演了關鍵角色。

1979年，卡特政府成立了專門性的應急管理機構——應急管理署(FEMA)。同年，美國國會通過了《聯邦災害救助法》的修正案，并更名為《羅伯特，T，斯塔福災害救助法》。根據這個法律，軍隊參與國內災害救援的主要活動包括清除廢墟，清理道路，搜救，緊急醫療救護，提供食品、水及其他生活必需品，傳播公共信息，衛生及安全措施援助，向州及地方政府提供有關災害管理與控制的建議。

1989年9月，美國爆發了“颶風雨果”。FEMA因行動遲緩，受到公共輿論的嚴厲譴責。1992年，“颶風安德魯”襲擊了佛羅里達和路易斯安那，“颶風伊尼基”又襲擊了夏威夷。FEMA對于這兩場颶風都沒能夠成功地應對，再次導致了美國公眾的強烈不滿。美國媒體對此進行了連篇累牘的報道。布什總統動用軍隊救災，迅速控制了局勢。于是，美國許多民眾主張對FEMA進行改革，甚至于取消FEMA，由軍隊負責災害救援。

近年來，由于美國國內接二連三發生重大突發事件，美軍在應急管理中所擔當的重任便愈加突顯出來?！?·11”事件發生后，美軍配合警察，消防和醫療部門在世貿易中心和五角大樓展開救援工作。僅紐約州國民警衛隊在24小時內就調動了4000名士兵備勤，其中約有1000名士兵提供了安全、醫療和工程等方面的服務。隨后，美軍又加強了空中警戒和對關鍵性政府設施的保衛工作。此外，美軍應急力量還擔負著邊境、海港、橋梁、電廠政府大樓等重要目標的警衛任務，確保了2003年冬季奧運會等重大活動中公眾聚集場所的安全。

2003年，美國負責國土防御的國防部長助理開始負責美軍的非戰斗軍事事務，同時負責災害后果管理的相關事務，即減緩災害影響的服務與活動，如運輸、通信、工程、滅火，醫療服務、城市搜救、有害物質處置、食品與能源供應等。

2005年8月，美國遭受“卡特里納”颶風襲擊，國土安全部的救援不力，造成1000多名美國公民喪生。美國國內民眾反思此次災害的救助問題時，有人提出，軍隊應再次成為災害救援的主導力量?？梢灶A見，美軍應急力量在未來的應急管理中將會扮演更加重要的角色。對此，國防部也進行了總結和反思，在隨后的幾次應急行動中，應急力量的表現明顯有了起色?？梢哉f，美軍應急力量已經成為美國應急管理中不可或缺的部分。

承擔任務類型多樣

美軍參與處置突發事件的主要內容包括：災難救援、執法活動，化生放核與高爆武器后果管理等內容。具體可分為四種類型：

一是災難和其他緊急事件支持，主要是對自然災害，人為災難事件、化生放核與高爆武器事件等進行支持。

二是保護公眾健康和維護社會秩序，主要包括反騷亂，邊境安全與入境管控，為執法部門提供裝備支持、反恐怖與反毒品、郵政服務、消除動植物疾病等。

三是國家特殊安全事件，主要是為奧運會、世界博覽會、大型體育場館，就職典禮、國葬、國家級會議等提供安全保障。

四是為密切軍民關系而實施的各種周期性計劃支持，如進行培訓合作，為地方提供軍隊實驗室、為安全部門提供援助、空中巡邏、為地方重要設施提供防護等。

美軍參與處置突發事件，除了包括傳統意義上的搶險救災、反恐維穩外，還包括提供入境管理、郵政服務，軍民合作等非緊急性事務，擔負的任務相當廣泛。

強調依法參與行動

由于早期軍隊應急力量曾被濫用，美國國會于1878年制定警衛團法案(ThePosse Comitatus Act)，限制直接及主動地運用聯邦軍隊從事執法工作，國民警衛隊執法行動不受限制。根據法律，國民警衛隊(后備役部隊)平時由各州州長掌握和使用，遂行緊急救援、搜救、支持民事當局、維護重要公共服務設施、災后恢復等任務。當美國國內發生重大突發事件時，各州的國民警衛隊是主要應急力量。美軍參聯會2007年頒布的《國土防御》規定，“當地方、州政府和其他聯邦力量無力應對局面，有關聯邦領導機構正式提出救災申請后”，國防部才必須做出反應。當事件超過州政府的控制能力時，需要提供聯邦支持的情況下，經過法定的批準程序和授權，美國防部及其所屬的現役部隊將派出應急力量，對民事當局提供適當的救災支持。后來，經過系列修正，美軍可以“借裝備”給聯邦和地方各級政府部門使用，可以幫助政府打擊毒品犯罪，承擔保護國家公園的任務，以及執行檢疫和其他的衛生法規。

“9，11”事件發生前，美國國內對于軍隊參加執法行動存在不少爭議，美軍參與反恐、救災等應急行動往往面臨諸多條框限制。對于美軍在國內應急管理中的角色，國防部和國土安全部之間存在不少分歧，就連美軍內部也分歧很大。“9·11”事件發生后，當布什下令要求國民警衛隊成員協助邊境巡警和海關工作人員加強邊境檢查的時候，有關法律卻禁止這些軍人“乘坐直升飛機進行偵察工作”。

基于此，美國總統布什和軍方部分高級將領均要求修改法律，于2001年9月18日

出臺了《使用武裝力量授權法》，從而為軍隊在處置突發事件的活動中“扮演更重要角色”掃清了障礙。隨后，美軍還成立了北方司令部，主要負責美國上空的警戒任務以及距離美國海岸線800多公里地區的巡邏工作，并防止防恐怖分子再次發動大規模襲擊。2005年，在對“卡特里納”颶災救援后，政府有關部門專門也提出要對限制軍隊救災的法律進行修改。

熱衷海外救災行動

迫于軍隊體制、法規等限制，美軍現役部隊應急力量在國內執行救災等任務、參與國內突發事件處置時似乎有力無處使，但與之相反，美軍應急力量在海外處置諸如救災等突發事件時卻表現積極、得心應手，不但改善了美國在穆斯林世界的形象，還在很大程度上爭取到國內外對其反恐行動的支持。

2004年底，印度洋地區海嘯發生后，美軍出動應急力量參與了救災行動。此次救災是美軍自越戰以來在東南亞和南亞地區實施的最大規模的非戰爭軍事行動，也是二戰后實施的最大規模的國際救援行動。美海軍作戰部長邁克。默倫上將就印度尼西亞民眾對美國人道援助的反應的描述發人深?。何以诳吹?救災行動之后)第二個月所做的一次全國民意調查的結果后，驚訝不已……該次調查發現，由于我們的人道援助的直接影響——那是我們第一次向一個穆斯林國家提供人道援助——贊同美國領導的反恐行動的人數超過了反對人數(40％對36％)。也許更重要的是，該次調查還發現，反對美國反恐戰爭行動的人數減少了一半，從2003年的72％下降到2005年的36％。委托進行該次調查的“明天無恐怖”組織聲稱，那是“令人驚奇的民意轉向”，顯示“美國的作為可以導致重要的和立即的變化，削弱全球恐怖分子的支持基礎。”

2005年10月8日，克什米爾地區發生7.6級地震，導致73，000人死亡，另外有300多萬民眾無家可歸。美軍應急力量對那場震災的反應較遲，但并非一事無成，其結果是美國“在巴基斯坦的形象在最近幾周比過去15年有所好轉?！边@似乎表明美軍這些善舉在傳達‘和平繁榮信息方面所起的作用遠遠超過巡航導彈。

最近發生的重大自然災害及人為事故中，也幾乎都可以看到美軍派出的應急力量的身影。無論美軍積極投身海外救災的初衷是什么，對于災害當事國而言，有援手伸來總不是一件太壞的事情。