流動兒童受教育權及其保護之探析

牛 樂

摘要當前,我國城市化和工業化進程不斷推進,農民進城務工人員劇增,隨之而來的是大批義務教育適齡兒童跟隨父母來到城市,導致農民進城務工帶來的流動兒童受教育問題日益突出。本文以流動兒童受教育權為研究對象,對流動兒童受教育權現狀進行了闡述,探討了流動兒童受教育權的困境和制約因素,并嘗試提出流動兒童受教育權的法律保障措施。

關鍵詞流動兒童受教育權問題解決

中圖分類號:G61文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-292-02

所謂流動兒童,是指跟隨父母進入城市上學的農民工子女。從流動兒童的年齡結構看,當前主要以小學生為主;從發展趨勢來分析,隨著大量農民進城務工以及其工作的日趨穩定,越來越多的農民工將選擇把子女帶入城市居住和上學。流動兒童是伴隨著農村剩余勞動力轉移而出現的一個特殊群體,對于流動兒童受教育問題,各級政府及其教育主管部門已做了大量工作,但流動兒童教育仍面臨著許多亟待解決的問題。

一、理論研究:受教育權基本理論問題之解析

(一)受教育權的憲法地位

自從公民受教育權于1919年寫進德國《魏瑪憲法》,到現在已有60多個國家在憲法中明確規定了公民受教育權。受教育權被認為是現代憲法所確立的一項最重要的公民基本權利,也是最能夠體現國家權力與公民權利相互關系的一種實體性憲法權利。在我國,建國以來的歷部憲法均規定了該項權利,現行憲法第46條第1款寫明:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。很顯然,現行憲法也明確肯定受教育權受到憲法的保護。

受教育權是人的個性自由發展的基本憲法權利,教育對于人、社會和國家不可或缺,在現代社會,教育既是公民個人人格形成和發展的一個必不可少的手段,也是培育作為民主政治具體承擔者的健全公民的重要途徑。①受教育權是公民生存權和發展權的重要組成部分,接受教育是人得以全面自由發展的重要前提,是保障公民在現代社會中正常、體面地生存的權利,是公民其他社會權利的基礎和前提。有學者②曾對教育權的產生、發展和哲理基礎進行過考察和論述,最后不難得出這樣的結論:受教育權是人尋求發展的最低限度的權利,是人為了提高自己生存質量所要求的最基本的權利之一。現代社會下的教育,應該以人為本,應該在平等的基礎上,更多的尊重人的發展,因此說,受教育權的法律保護是對人的基本權利的保障,是現代法治理論與憲政制度的必然要求。③同樣,作為國民一分子的流動兒童,其受教育權在憲法層面也是被明確規定并應得到維護的。

(二)受教育權的平等問題

從權利的發生學上看,受教育平等權屬于平等權與公民受教育權的交叉性權利。但是從權利的屬性以及內容來看,受教育平等權更大程度上屬于公民受教育權。從平等權的價值和功能以及公民受教育權的性質和內容來看,無疑受教育平等權是公民受教育權的基本要素和價值標準。在目前,人們比較一致的認識是受教育權平等主要有三個層次,即入學機會的平等,學業成就的平等和受教育后的就業機會的平等。④公民受教育權作為一項積極權利,要求國家權力的積極作為,國家為公民提供受教育機會是公民受教育權實現的基礎和前提,公民有了受教育機會,還需要國家提供相應的條件,最后如果沒有來自國家的認可,公民接受教育的行為在現實社會中意義甚小,因此說,受教育機會、條件和最后的認可是公民受教育權實現的三大有機復合形態,缺少任何一個要素,公民受教育權的享有都是不完整的。⑤受教育機會權是指每個人不因其他因素,都應當擁有平等的恰當的機會接受教育,這是最基本的要求,擁有受教育機會并不意味著受教育權就實現了,但如果連受教育的機會都沒有,那么受教育權肯定無法實現。當前流動兒童受教育權就存在著突出的平等權無法得到保障,在城市遭受歧視待遇的問題。

(三)受教育權的實現方式

權利有三種形態,應有、法定和實有。實有是最終目的,但要想實有,先要法定。對于一項權利的實現,最基本的路徑是在法律中明確予以規定。與公民受教育權最密切的法律是憲法和行政法,自公民受教育權1919年入憲以來,該權利已成為憲法當中權利的“常客”。但是,憲法是根本大法,不可避免具有原則性。行政法是憲法的具體化,所以世界各國對公民受教育權都紛紛進行行政立法,我國也制定了許多行政類法律,如《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》等。除了尋求憲法和行政法外,公民還可以進行民事訴訟。此外,我國于1989年制定了《行政訴訟法》,確立了行政訴訟制度。1999年頒布的《行政復議法》第6條明確的將受教育權列入可以提起行政復議的范圍,因此受教育權的保護在我國已成為行政機關的一項積極義務。公民獲得了受教育機會,只是說可以接受教育了,但要想完成教育以及實現教育權,必須依賴一定的條件,最主要的還是依賴國家積極義務的履行。因此,流動兒童受教育權的實現也是需要尋求立法、司法等多種途徑的,但終歸要依靠國家積極的作為。

二、現狀分析:我國流動兒童受教育權面臨的問題

城鄉社會要和諧發展,就必須讓發展的成果惠及每一個人,其中就包括讓農民工子女能享受法定的義務教育,使其受教育權得到很好的維護。在更加注重公平的社會發展背景下,目前流動兒童的受教育權卻引發了較為突出的教育公平問題。以下從戶籍法律制度、教育財政法律制度,私立學校監管法律制度三個主要方面分析流動兒童的義務教育困境。

(一)入學權利不平等

現行義務教育體制是與陳舊的戶籍制度相適應的,其以城鄉分割、區域封閉為基本特征,因此,沒有城市戶口的流動兒童義務教育問題就凸現出來,雖然戶籍制度限制人口流動的功能不斷弱化,農民可以“自由”進入城市,但是戶籍制度依然對農民的身份、就業、教育、生活水平等起到鉗制作用。由于我國戶籍制度聯系著一定的社會福利與權益,因此就造成沒有流入地戶口的人口,無法享受到與城市人口相同的機會與權利,比如職業準入、子女就學等方面的限制。流動兒童上學難問題也是戶籍制度影響的結果,沒有現居住地戶籍或離開戶籍所在地的適齡兒童在流入地(現居住地)很難得到同等的受教育機會,其受教育權明顯沒有得到平等的保護。

(二)教育機會不平等

2006年修改后的《義務教育法》第四十四條規定,義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔,省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費,由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。也就是說我國兒童義務教育經費投入仍然是中央與地方共同負擔,而且對二者的比例并沒有具體規定,實際上現行的義務教育投資體制,從總體上看,基本上是一種分散管理為主的投資配置模式,即“分級管理、分級辦學”的義務教育體制,義務教育主要由地方政府負擔。它有以下三個特點:第一,中央政府在義務教育的資金籌集與分配中一般僅占有較低的比重和份額。第二,地方政府,在資金籌集方面占的比重比較大。城市中、小學義務教育經費主要由市財政負擔;農村中、小學教育經費由縣、鄉財政負擔;省政府只對中小學教育提供有限的專項補助。第三,籌集一部分社會資金,并由學生家庭負擔一部分。由于地方財政對義務教育經費的籌集負有主要責任,不可避免的,流動兒童被地方保護主義者視為對當地教育資源的競爭者,這就導致了流動兒童在流入地入學要以交納高額借讀費、贊助費為條件的現象普遍產生,流動兒童享有的教育機會與城市兒童相比是極為不平等的。

三、民生至上:多管齊下保障流動兒童受教育權的實現

公民受教育權是積極的受益權。⑥從該項權利是積極的受益權的特點來看,該權利實現依賴于國家與政府積極履行義務。當前,流動兒童的教育權利不能完全實現,并不是單一因素造成的,就像前文所述,是由于戶籍、教育財政體制、打工子弟學校監管體制等各方面的制度合力形成。所以我們應當從多方面入手,多渠道,多方位解決這一問題。

(一)健全法律法規體系,保障平等受教育權

有關教育法律法規的內在精神導向應該是逐步消除教育機會的地區差異、城鄉差異、階層差異、性別差異,從而推動教育的公正。在立法層面上應明確“免費能獲得受教育權的義務性教育”與“需要付費才能獲得的非義務性教育”兩者的定義;明確“父母的義務與國家的義務的界限”;明確“學費的范圍、標準與交付學費能享有的相應權利”;明確“學雜費的具體費用項目,學費、學雜費的具體用途”;明確“教育經費政府財政撥款的最低強制性法定標準”;明確“學生及其監護人的知情權”,相對于學校作為教育服務的提供者,學生作為學校教育的消費者,學生及其監護人有權監督學校學費、學雜費的使用情況;“學校的費用使用必須公開化、透明化,沒有法律法規的規定,沒有學生一致的同意,學校或教育行政機構不能以任何名義收取其他費用”等。⑦總之,只有給受教育權及其相關的權利義務以清晰、明確、合理、可操作性強的規定,才能產生有效的司法、執法和實施法律監督行為。

(二)完善戶籍與義務教育財政法律制度

必須解決流動兒童的就學與戶籍掛鉤的問題,消除戶籍與兒童入學、升學等方面制度的掛鉤,建立以常住人口的居住地為依據的管理體制,而不是單一的以戶籍為基礎的管理體制。各地政府要將農民工子女的義務教育納入當地教育事業發展規劃,敞開公辦學校大門,使公辦學校成為吸收農民工子女的主渠道。

關于教育財政問題,可以采取以下措施:對于義務教育階段的兒童進行專門登記,建立國家統一的數據庫,對適齡兒童進行跟蹤管理。由國家和地方為兒童義務教育劃撥專款,該款項獨立管理和核算,專款專用。流動兒童一般是從經濟較不發達地區流入經濟較為發達地區,二者之間的教育投入差距明顯,國家提高在教育經費中的比重可以減少流入地對流動兒童的排斥心理。國家撥款的部分發給“國家教育經費券”,地方撥款部分發給“地方教育經費券”,兒童在轉出省外就讀時,該兩張教育經費券隨兒童一同轉出,流入地學校憑兩張教育經費券向國家和流出地方政府兌取經費,余額由流入地政府補足。流入地一般經濟比較發達,有經濟實力承擔這一費用。而且,實際上流動兒童的父母在流入地工作、生活、消費,為流入地經濟發展和建設做出了巨大貢獻,流入地不把其子女教育經費納入預算本身就是不合理的。

(三)針對打工子弟學校的法律監管與促進

首先要對打工子弟學校規范化管理。深入貫徹執行《民辦教育促進法》,鼓勵社會力量辦學,制定優惠政策并進行資金支持。建立有效的評價監督機制,防止學校亂收費,以及以辦學為名的欺騙和欺詐行為。對不符合辦學條件但并不存在嚴重問題的簡陋的民工子弟校,不能簡單地一關了之,而要針對具體問題,提出改進措施使其生存、發展下來。對于打工子弟學校要求不能過于苛刻,在不影響教育質量的前提下要求辦學標準應適當減低。其次,對打工子弟學校開辦者和老師進行合理補償,政府可以考慮對打工子弟學校開辦者進行相應的資助,并對教師工資進行補貼。優化辦學模式。對于已經出現的教育集團公司的辦學模式、股份制辦學的模式、私人辦學模式、事業單位辦學模式、企業辦學模式等,政府應當加以規范、引導,并采取相應鼓勵措施,一視同仁的對待,盡可能減少障礙,以降低其辦學的成本。