新農(nóng)村建設(shè)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題與對(duì)策探討

王善梅

摘要在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)還存在著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)服務(wù)組織尚未形成等問(wèn)題,直接制約著稀缺土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置,影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。因此,通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、健全流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障機(jī)制等對(duì)策并明確流轉(zhuǎn)的基本原則,從而促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。

關(guān)鍵詞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序服務(wù)組織基本原則

中圖分類(lèi)號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-277-02

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是在家庭承包責(zé)任制推行以來(lái),深化農(nóng)村土地制度改革的又一件大事,不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,而且對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,但目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀,存在很多問(wèn)題。

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在:第一,土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,大都采取口頭協(xié)議的形式,很少簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議。即使簽有書(shū)面合同的,條款也多不規(guī)范,內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等缺乏明確具體的規(guī)定,這樣使得在處理土地糾紛和矛盾時(shí),無(wú)據(jù)可查,不能有效地解決矛盾;第二,一些地方的農(nóng)民法治意識(shí)不強(qiáng),土地流轉(zhuǎn)是在私下進(jìn)行的,,該辦手續(xù)的未到相關(guān)部門(mén)辦理手續(xù),導(dǎo)致出現(xiàn)流轉(zhuǎn)無(wú)效的情況時(shí)有發(fā)生,損失了受讓方已投入的物力財(cái)力等,導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。

(二)缺少農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和各類(lèi)中介服務(wù)組織,農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成

“土地市場(chǎng)與土地流轉(zhuǎn)是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系,二者相輔相成,互相促進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)育和完善,而健全的土地市場(chǎng)又能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場(chǎng)所,使土地流轉(zhuǎn)更趨合理化。”一方面,目前在農(nóng)村尚未建立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu),導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象,損害轉(zhuǎn)讓方的利益,并制約了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育。另一方面,缺少中介服務(wù)組織的引導(dǎo),土地資源信息傳遞機(jī)制與市場(chǎng)有效需求銜接程度不高,導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成本增加,制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效率,阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(三)流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障機(jī)制不健全

社會(huì)保障是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)主體遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種救濟(jì),也是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)必須有完善的社會(huì)保障制度作為支撐。由于農(nóng)民長(zhǎng)期受農(nóng)村傳統(tǒng)思想的影響,將土地作為最基本的生活保障,對(duì)土地的依附力比較強(qiáng)。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重缺失,農(nóng)民也只能依附于土地,嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模和水平。

二、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序之規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),可以依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換等方式。除一年以?xún)?nèi)代耕形式外,須按如下的程序簽訂流轉(zhuǎn)合同,并及時(shí)報(bào)告本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站。

1.承包方自主流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,應(yīng)當(dāng)遵循以下程序

(1)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人依據(jù)承包合同,協(xié)商流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)價(jià)格以及流轉(zhuǎn)收益支付等,根據(jù)協(xié)商結(jié)果簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同一式四份,流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站各執(zhí)一份。書(shū)面流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容:雙方當(dāng)事人的姓名、住所;流轉(zhuǎn)土地的四至、座落、面積、質(zhì)量等級(jí);流轉(zhuǎn)的期限和起止日期;流轉(zhuǎn)方式;流轉(zhuǎn)土地的用途;雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式;流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理;違約責(zé)任等。

(2)發(fā)包方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站收到流轉(zhuǎn)合同后,如發(fā)現(xiàn)有不妥之處應(yīng)及時(shí)指出并要求其改。

(3)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站申請(qǐng)合同鑒證。

2.承包方委托發(fā)包方(村委會(huì))流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,應(yīng)當(dāng)遵循以下程序

(1)承包方自愿委托發(fā)包方(村委會(huì))流轉(zhuǎn)其承包土地的,應(yīng)向發(fā)包方(村委會(huì))遞交由戶(hù)主簽字或蓋章的委托流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書(shū);

(2)發(fā)包方(村委會(huì))討論是否接受委托,并將討論結(jié)果在15日內(nèi)通知承包方;

(3)決定接受委托的,發(fā)包方(村委會(huì))應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂流轉(zhuǎn)委托書(shū),載明委托事項(xiàng)、權(quán)限和期限,委托雙方簽字蓋章;

(4)發(fā)包方(村委會(huì))在接受委托后三個(gè)月內(nèi),將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)、待流轉(zhuǎn)地塊等基本情況以適當(dāng)?shù)男问较虼鍍?nèi)外公告;

(5)愿意承接流轉(zhuǎn)土地的,在公告的有效期內(nèi)提交承接流轉(zhuǎn)土地申請(qǐng);

(6)公告期結(jié)束后,發(fā)包方(村委會(huì))應(yīng)本著公正、公平、公開(kāi)的原則,及時(shí)召集已提交的承接流轉(zhuǎn)土地申請(qǐng)且具備承接資格的受讓方磋商,在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上與受讓方簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同一式四份,流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站各執(zhí)一份;

(7)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站申請(qǐng)合同鑒證。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)組織之建立

1.建立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)

根據(jù)土地收益理論,土地價(jià)格是土地收益即地租的資本化。在充分考慮地價(jià)構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確評(píng)估土地的收益和農(nóng)田投入成本,對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行分等定級(jí)、科學(xué)評(píng)估、確定土地的基準(zhǔn)價(jià)格。基準(zhǔn)價(jià)格是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的參照依據(jù)。它的主要作用是把農(nóng)村地價(jià)的總水平和地價(jià)的差異反映出來(lái),然后以基準(zhǔn)地價(jià)確定具體地塊的標(biāo)定地價(jià)。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的開(kāi)放,越來(lái)越需要建立專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。不僅可以使土地流轉(zhuǎn)更加公正合理,有利于維護(hù)轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益,而且可以推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

2.培育各類(lèi)中介服務(wù)組織

土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行過(guò)程比較復(fù)雜,涉及估價(jià)、談判、簽約、鑒證、登記等眾多環(huán)節(jié),違約后還要處理違約糾紛。以上這些事宜非農(nóng)戶(hù)所能獨(dú)立完成。所以,必須大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢(xún)、資產(chǎn)評(píng)估、土地保險(xiǎn)、土地托管、土地融資等各類(lèi)中介服務(wù)組織。由政府培訓(xùn)中介服務(wù)人員,實(shí)行資質(zhì)制度,依法管理。由中介服務(wù)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo),充分發(fā)揮中介組織在流轉(zhuǎn)雙方之間的媒介和橋梁作用以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)高效、公開(kāi)、公正地進(jìn)行,使得土地流轉(zhuǎn)行為更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障機(jī)制之健全

應(yīng)以保障農(nóng)民基本生活為目的,積極探索農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的新途徑。一方面,可以設(shè)立農(nóng)村社會(huì)保障基金,落實(shí)村民各種社會(huì)保障措施,減輕農(nóng)民對(duì)土地的依附力,才能防止農(nóng)民在離開(kāi)土地后因缺乏必要的社會(huì)保障,而帶來(lái)的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這樣才有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的賣(mài)方市場(chǎng)形成。另一方面,完善農(nóng)村社會(huì)保障中政府的作用。有些農(nóng)村社會(huì)保障制度需要政府來(lái)辦,有的需要政府支持,有時(shí)也需要政府制定“游戲”規(guī)則。可見(jiàn),政府在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面有著重要的作用。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則之確立

在尋求促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策基礎(chǔ)上,還需同時(shí)明確以下幾個(gè)基本原則:

(一)必須堅(jiān)持從實(shí)際情況出發(fā)的原則

我國(guó)幅員遼闊,各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高低不均,因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞“一刀切”,各地需要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)國(guó)外研究表明,當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí),農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營(yíng)土地為主;當(dāng)人均GDP大于1000美元之后,農(nóng)村土地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值才開(kāi)始體現(xiàn)出來(lái)。也就是說(shuō),只有在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),農(nóng)民收入水平比較高的地方才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。各地要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及所能獲得的技術(shù)、資金等實(shí)際情況,扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),從而實(shí)現(xiàn)土地資源與技術(shù)、資金、人才等生產(chǎn)要素的最佳配置。

(二)必須堅(jiān)持有序統(tǒng)一流轉(zhuǎn),連片開(kāi)發(fā)的原則

要改變以往零星流轉(zhuǎn),分散開(kāi)發(fā)的狀況,采取“形式多樣、規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的方法,實(shí)行集中流轉(zhuǎn),連片開(kāi)發(fā),提高土地利用率。比如,一些地方實(shí)行這樣的措施:“推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)土地面積必須達(dá)到50畝以上,經(jīng)營(yíng)年限至少5年,開(kāi)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),不受區(qū)域、戶(hù)籍、身份限制,個(gè)人或公司,企業(yè)均可經(jīng)營(yíng)。縣政府制定了補(bǔ)貼優(yōu)惠政策,凡從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù),經(jīng)營(yíng)土地面積在50畝以上的,縣政府實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為:對(duì)從事土地經(jīng)營(yíng)單戶(hù)規(guī)模達(dá)到50-100畝的,每年每畝獎(jiǎng)補(bǔ)70元,對(duì)經(jīng)營(yíng)100畝以上的,每年每畝獎(jiǎng)補(bǔ)100元。”

(三)必須堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的原則

家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度,是黨的農(nóng)村政策的基石,必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。因而要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),即在法律規(guī)定下,給予農(nóng)民充分的占有、使用和收益的權(quán)利。推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不是對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)的否定,而是對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和完善。任何組織或個(gè)人都不得以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的名義否定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),擅自撕毀土地承包經(jīng)營(yíng)合同,強(qiáng)迫農(nóng)民搞土地流轉(zhuǎn)。