農村土地流轉制度的法律思考

鐘 威

摘要“三農”問題一直是黨和政府高度重視的問題。十七大以來,改革發展的重心從城市轉向城鄉統籌,舉全黨全社會之力解決“三農”問題。2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》指出,加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。當前農村土地流轉存在著諸多問題,主要表現在農業基礎仍然薄弱,農村發展仍然滯后,農民增收仍然困難。這些問題阻礙了農村經濟的發展,本文將從這些主要問題著手,分析問題并結合《決定》試圖給出若干有益的解決方案。

關鍵詞農村土地制度土地流轉制度土地承包土地承包經營權

中圖分類號:D922.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-274-03

一、新中國建立后我國土地制度的沿革與變遷

1949年,苦難的中國人民在中國共產黨的領導下推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫,建立了屬于自己的國家。毫無疑問,中國共產黨在戰爭年代能夠生存下來并取得最終的勝利與其土地政策又分不開的關系。但是建國后土地政策將何去何從,是廢是改,我國經歷了三次有意義的探索。下面筆者將簡要介紹新中國建立后的三次土地制度的沿革和變遷,析陳如下:

(一)1949年至1956年,我國實行農民個人所有,即農戶自主經營的社會主義土地私有制

隨著國民黨在大陸的大敗退,國內各省區的追殲殘敵和剿匪活動的接近尾聲,共產黨在新解放區繼續施行早在1947年已在解放區實行過的《中國土地法大綱》,即“沒收地主土地,廢除封建剝削的土地制度,實行耕者有其田的土地制度,按農村人口平均分配土地”。①土地革命勝利后,一直到1953年的農業初級合作社,根據1950年頒發的《中華人民共和國土地改革法》,我國農村土地實行農民所有的私有制,土地均分到人,農戶自主經營。但此時是否加入農業初級合作社互助合作,完全由農民自主選擇,即使參加了互助合作,土地等生產資料的所有權也是明晰的,農民的主體經營地位并沒有因之改變。

(二)1956年至1978年在農村推行集體所有、農民耕作的公有制

1956年黨決定實行農業、手工業和資本主義工商業的三大改造。高級農業合作社以后,我國農村土地的所有制形式發生了根本性改變。1958年北戴河會議后黨決定在農村實行人民公社化運動,“認為這是指導農民加速社會主義建設,提前建成社會主義并逐步向共產主義過度的最好組織形式”。②農村土地一律歸集體,強迫農民入社,剝奪了農民的自主經營權。尤其是人民公社后,把公有制發展到了極端,農民不僅失去了包括土地在內的所有生產資料,而且也失去了自主勞動的權利,“干什么、干多少、怎么干,都由生產隊說了算,自主的收益權也由大鍋飯的分配形式所代替”。③這是一段伴隨我國二十年的慘痛的不堪回首的歷史,此后三年困難時期不知有多少人被活活餓死。

(三)1978年至今實行的是集體所有,家庭經營的承包制

黨的十一屆三中全會以后,國家開始在農村實行經營制度的改革,廢除了一大二公的人民公社體制,到1984年,全國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制,在堅持土地集體所有的前提下,把經營權還給了農民。土地的經營以家庭為單元,把承包地面積按人口均分到戶,按地畝承擔稅費。而且通過政策和法律的手段,賦予農民長期而穩定的土地承包權。一般土地承包30年不變,草地30到50年,林地50年到70年。

二、家庭聯產承包責任制的內涵和優點

“土地家庭聯產承包經營是在土地集體所有的基礎上,以土地所有權與經營權相分離為前提,以家庭為基本經營單位,以土地承包經營者擁有一定的自主經營權為條件,以經營者獨立承擔經濟責任為核心,以經營者獲得超越承包基數的全部經營利益為動力,在承包者身上實現權、責、利三者相結合的一種土地經營形式”。④

實踐證明,家庭聯產承包責任制具有積極的促進作用:它大大調動了廣大農民群眾的生產積極性,促進了農業經濟的發展;適應了我國現階段農村現實生產力發展水平;農戶分散經營與集體統一經營的有機結合,是符合農業自身發展規律的。因此,家庭聯產承包責任制是適合中國國情的一種有效的土地制度,具有極大的優越性和強大活力,必須堅持下去,不能輕易改變。

三、我國當前農村土地制度下的農村土地現狀及主要問題

在改革開放已經實行30年的今天,我們應該看到原有的以家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營體制似乎難以獨自支撐起農村經濟發展的藍天。為了防止貧富差距的進一步拉大,從統籌城鄉發展、穩定社會秩序、擴大內需等方面考慮,充實和發展家庭聯產承包責任制是完全有必要的。而關乎土地流轉的制度建構又是我們當前面臨的難題中的難題。以下是筆者考察到的比較突出和典型的農村土地及由其衍生的相關問題:

(一)廣大農村地區土地撂荒嚴重,有些地區耕種率甚至不到50%

土地撂荒的原因很多,但追根溯源,我們不難發現最重要一條當屬種地的成本過高,收益太低。種地的收益過低,一方面與普通農產品價格過低有重要關系,另一方面目前農村尚未實現科技種田的氛圍也有重要聯系,高技術含量、高附加值的農業還未形成氣候,當然農業生產資料的價格長期居高不下也是促成農業收益低的原因之一。廣大農村青壯年農民出門打工的收入遠比在家務農的收入要高得多,導致了農村地區的土地缺乏足夠的勞動力。

(二)政府在征用農村土地甚至是耕地時,往往使用“為了公共利益”為借口,強行征用農民的土地,補償標準不明確、補償數額少

《土地管理法》雖然對征地補償問題作了規定,但因為此規定計算過于繁復,且可操作性低,所以在實際操作過程中,政府往往扮演著強勢且蠻橫的角色?！霸趯嶋H征地補償中,一般是三產用地補償標準最高,工業用地次之,公益性用地,特別是國家重點項目和地方政府的重點項目補償最低。政府往往強調重點項目是為了造福百姓,依靠行政手段以政府行文的方式強制形成征地補償標準,實行征地包干,征地補償標準大大低于市場價”。⑤加之《土地管理法》對補償規定的范圍過寬,6~10倍或者4~6倍的規定往往被政府活用為按最低標準補償。

(三)大部分農村地區尚缺乏掌握土地流轉信息的中介機構

現行制度下,農民自主管理土地流轉的模式不規范且缺乏經濟效率,單個農戶應對市場沖擊的能力還不強,掌握的市場信息有限。農民手中有地也不知道該租給誰,承包者想租地但是又難以尋到符合自己要求的土地。建立和完善管理土地流轉信息的機構,集中待流轉土地的詳細信息,供有意承包者挑選,這無疑將加快土地流轉的速度,規范土地流轉市場,盤活農村經濟,提高農民收入。

(四)現有的家庭聯產承包責任制下,土地集約化程度低,不利于規?；洜I,單個農民家庭的抗風險能力較差,擴大生產成本過高且沒有足夠資金扶持

家庭聯產承包責任制下,以單戶作為生產經營的單位,一家農戶面對的將是整個市場大潮的沖擊和考驗,正如行駛在汪洋大海中的一葉扁舟,隨時都有傾覆的可能。單戶農民手中掌握的土地太少,擴大生產的成本太高而收益太低。中國農業銀行和農村信用合作社早已取消了農村信貸業務,政府發放的幾百元種糧補貼也是杯水車薪治標不治本,農民即使想擴大生產也難以籌集足夠的資金。

(五)不合理的土地流轉和利用方式造成耕地資源浪費嚴重,新建工程地區尤其是城鄉結合部環境問題日益突出

國務院一再強調我國耕地面積必須保持在18億畝之上,根據2007年的調查報告顯示,截止2006年12月31日我國可耕地總面積為18.27億畝,人均已不足1.4畝。部分城市盲目追求擴大城市面積,少數城市因為設計不合理,不得不新建功能分區,占用了大量耕地。一些城市的下級單位區,尤以郊區為甚,為了創建所謂的衛星城市或者為了建設一個與經濟發展相適應的新城區,盲目的向周圍農田擴建。我國部分地區依然在使用實心粘土磚,這種刮取地表土燒制磚頭的方式對耕地無疑是一種毀滅性的打擊。由于很多城建項目盲目上馬,導致相應配套設施還不完善,如供排水系統,垃圾處理設施等的建設滯后,人居環境也因之受到影響。

(六)由土地問題而衍生的部分社會問題

第一,國家糧食總產量上升困難以及部分農產品價格上漲迅速。大量的可耕地被拋荒,國家僅依賴幾個重點商品糧生產基地和農業科技創新以提高糧食總產量。商品糧生產基地的生產能力有限,大幅提升產量的可能性不大,農業科技創新同樣也面臨眾多困難。充分利用現有拋荒土地對提升我國糧食產量將大有益處。第二,大量農民工進城,對城市管理造成沖擊,增加了城市管理成本。第三,農村青壯年進城務工所帶來的農村社會問題。留在農村的老人因為沒有青壯年子女的扶養,生活艱辛了許多,尤其是在社會保障體制尚不健全的農村。留守兒童長期與父母分開,缺乏父母關愛,難以形成健全人格。第四,其他問題。現階段政府往往在征收土地之后,對失地農民的生活不再聞問,缺乏長效監測管理機制。有的農民拿了補償款隨即大肆揮霍,更有甚者竟吃、喝、嫖、賭、抽五毒俱全,這是一大社會隱患。據國土資源部2002年底測算,在全國征地過程中,每征用一畝地,將造成1.4個農民失去土地。到目前為止,我國因失地而成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的三無農民達4000多萬。可想而知,如果這一群體的問題處理不好,必將成為我國社會穩定的巨大隱患和經濟發展的重大難題。

(七)法制不健全,相關規定又不明確,在征地過程中,少數官員有了謀取私利的機會,為權力尋租和腐敗提供了可能

中國沒有統一的《土地征收法》,很多相關內容由省、自治區和直轄市規定,不少內容只能在行政法規和部門規章中找到,有的甚至只能在行政規范中找到。法制不健全給公權力濫用提供了空間,導致政府隨意干涉農民的承包經營權,對承包地可以以公共利益為借口隨便征收?，F行法律、法規或行政規范賦予了政府過多過大的權力,同時給予農村集體和農民的權利過少過小,如土地征收補償標準是政府單方面確定的,擁有土地承包經營權的農民沒有談判的權利?，F行的土地征收程序不透明,補償安置公告、安置方案、聽取意見等都是事后程序。補償金計算標準不明確,發放方式不合理,特別是發放環節過多,容易形成環環卡要、層層盤剝。如此這般,腐敗的溫床也就逐漸形成。

四、如何將土地流轉制度的改革順利的推向全國

進行土地流轉制度的改革,必須從實際出發,因地制宜,切忌一刀切。在條件具備的地方,要尊重農民的意愿,不搞強制命令。從當前的國際和國內經濟環境來看,席卷全球的金融危機已經影響到了中國。我國外向型的經濟模式受到了前所未有的挑戰,僅依靠國際市場在當前特殊的環境下已經困難重重,國內企業應將眼光轉向國內市場。我國農村人口眾多,若將土地流轉制度的改革推行下去,盤活農村經濟,必將大大推動國內消費的增長。鑒于此,進行土地流轉制度的改革,必須做好以下的工作:

(一)繼續穩定家庭聯產承包責任制,穩定土地承包關系

十一屆三中全會以來的實踐證明,家庭聯產承包責任制是我國走向農業現代化過程中比較適合我國國情的有中國特色的農業發展模式,必須繼續穩定并使之進一步發展。穩定和完善土地承包關系,使農民擁有土地的長期使用權。使農民放心地生產,在土地上增加投入,克服短期經濟行為,并保護好耕地,走可持續發展的道路。

(二)加快培育土地轉讓市場,依法設立土地流轉中介機構

把土地的流動性和使用權穩定性長期統一起來的辦法是:靠市場交換而不宜靠行政定期調整。而培育土地流轉讓市場,必須有市場的主體和客體:“要求土地使用權轉移的人是土地市場的主體;作為商品流轉的土地使用權是土地市場的客體”。⑥另外,政府可以設立或者經頒發執照允許部分組織成立土地流轉的中介機構,此種中介機構主要負責收集待流轉的土地信息,供有需要者查詢。此種中介機構只作為土地市場主體雙方的聯絡者,土地流轉協議宜在土地市場主體雙方根據有償轉讓、自愿成交的原則下訂立,中介機構不宜過多參與。

(三)流轉政策還須與農村的“費改稅”相銜接

土地流轉后,有兩個問題必須注意?！皟啥悺奔捌渌M用由原農戶繳納還是有經營者繳納,或者雙方都繳納?另一個問題就是,流轉土地作何用途。流轉土地的使用權所有者為了獲利可能對土地的結構和用途進行深度開發,可能變相侵害原使用權所有者的利益。因此建議土地流轉合同中明確規定納稅主體,以及土地使用方式,避免土地流轉后發生不必要的糾紛。

(四)政府要加強安置農村剩余勞動力的政策執行,穩定農村社會穩定

土地流轉改革之后,農村土地實行規?；洜I,將造成農村剩余勞動力增多。為穩定農村社會秩序和挖掘農村經濟潛力,我個人認為,政府應該做好以下幾點:

1.大力發展鄉鎮企業,廣泛吸納農村剩余勞動力,使其離土不離鄉,就近工作。

2.發展對農產品收購、運輸、營銷的專業化隊伍,使農民不擔心農產品積壓、銷售不暢。

3.加快小城鎮建設步伐,改革現有戶籍制度,允許部分農業人口向城市遷徙。

4.加強職業技能的培訓,對進城務工的農民可以加強專門的職業技能培訓,使其掌握一項謀生的技能。

(五)加快農村基礎設施的建設

農村基礎設施包括水利、交通、電力等設施。完善現有農村電力網,興建人畜飲水和農田灌溉設施,興建村級公路,這些舉措對種植業的發展、農產品的物流和改善民生有重要作用。

(六)“強化土地承包權的物權性質”⑦

在中國農村,強化土地承包權的物權性質就是要在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上,進一步穩定農戶的土地承包權,并賦予承包戶明確的土地處分權,借以行使轉讓、出租、入股和抵押等權利。在有條件的地方可以實行永佃制,即形成獨立的田底權和田面權,使所有權和經營使用權徹底分離,讓農民取得繼承、出租和轉讓土地的永久使用權,使土地經營使用權具有和土地所有權一樣成為可讓渡的權能。

(七)健全農村土地流轉的經濟補償機制

要制定合理的農村土地流轉價格和經濟補償方案,特別是健全征地過程中的經濟補償機制,要適當地提高征地的補償標準,重構土地征用的收益分配比例。要實現土地的社會保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例,提高農民的補償標準?？梢灾贫ㄒ徊繉ｉT的《土地流轉法》,將征收或者流轉土地的補償標準進行科學合理的細化安排,運用法律形式保護農民的合法權益。

(八)加快農村基層組織民主法制建設的進程,強化村民及上級政府對農村基層組織黨員干部的監督,做到真正的村民自治

由于廣大農村地區經濟文化比較落后,多數村民的民主權利被嚴重踐踏而不自知。村民們對法律知識也近乎一無所知,部分農村的黨員干部利用村民這一弱點作威作福、長期為惡、斂聚巨額財富。這些黨員干部又采用暗箱操作,利用手上的財富進行賄選,企圖達到連任的目的,以便斂聚更多財富。

對此,應該強化村民委員會制度;政府還應該提高大學生村官的工資待遇和準入門檻,吸引更多優秀大學生投身到農村基層組織的工作之中,在廣大農村地區宣傳民主法制的思潮,推動廣大農村地區走上民主化法制化的道路。此外,上級政府和黨委應該加強對農村基層組織黨員干部的監督管理,并監督農村換屆選舉,引導村民制定屬于自己的村民公約。