全球化視域下的中國公務員管理制度

郭 莉

摘要全球化進程在世界各個領域發揮著深刻而又重要的影響。當今的中國公務員管理制度必須在全球化的影響下不斷發展。本文指出全球化要求公務員的管理制度是基于理性化、法制化、服務化的制度,要真正的同世界接軌,中國的公務員管理制度亟待完善。

關鍵詞全球化公務員管理制度完善

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-236-02

“全球化”無疑是當今世界最熱門的話題,誰都無法回避的話題,這當然也包括中國的公務員管理制度在內。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務員法》正是中國公務員制度迎接全球化挑戰,跟國際接軌的標志之一,然而這不過是個開始。由于中國自身的文化傳統,以及當今的國情所決定,在應對“全球化”的過程中,我國的公務員管理制度同國外相比,還存在著較大差距。如何縮短這種差距,進一步完善中國的公務員管理制度是我們亟待解決的重大課題。

一、對“全球化”的理解

對于“全球化(globalization)”這一術語的使用,可以追溯到20世紀80年代。美國經濟學者西奧多·萊維特(Theodore Levitt)教授在其文章“The Globalization of Markets”中正式使用了“全球化(globalization)”。豍而更早的馬克思、恩格斯和列寧等無產階級革命家,則認為全球化進程是資本主義發展、人類歷史發展的客觀趨勢。然而“當局者迷”,直到今天,學界仍沒能就“全球化”形成統一的解釋。同時,對于“全球化”的爭議也遠遠沒有停止過。“全球化”究竟是西方化、東方化,抑或者就是“美國化”,這一直倍受中國學界的關注。對于“全球化”的討論,正在全球廣泛展開。

根據需要,本文將“全球化”描述為:在全世界范圍內,基于經濟的不斷發展,在政治、文化以及意識形態等領域,各個國家和地區跨越原有疆域,相互影響、彼此依存、共同發展的過程。

對于“全球化”的理解,可以分為以下幾個方面:

(一)發端于經濟領域,逐步延伸到人類活動的各個領域

經濟全球化于15、16世紀興起,是社會生產力發展的必然結果。日本學者小葉世良認為:“全球化是由于世界經濟發展的需要而出現的一種現實,它意味著整個世界將被視為無國界,貨物、資金、人員必須自由流動。”豎伴隨著這一過程,相繼而來的自然是政治、文化、意識形態等領域的全球化。而現代政府,作為國家、社會治理的主體,更是必須具有全球化的戰略意識。

(二)超越了原有的民族國家、地區或民族身份的界限

經濟領域的壁壘在全球化進程中率先受到沖擊,政治、文化、意識形態等領域也面臨著全球化的挑戰。原有的國家形象和民族身份開始逐漸被全球社會所代替,傳統被打破。

(三)人類活動中的影響和依存不斷加強,發展是共同目標

由于信息技術的充分發展,以及互聯網技術的充分應用,人類相互之間的緊密性被不斷加強。不同國家或者地區、不同民族、不同人類個體彼此間的影響和依存被全球化推向新的階段,各種力量的整合被加快,但是所有這一切的目標仍只有一個——發展,追求更快的發展。

(四)全球化帶來積極影響的同時,仍然有無法避免的消極影響

全球化是一個機會,但是這個機會對于不同的國家、地區、民族或者個人來講,它并非就一定是良機,在研究全球化影響的積極面時,其消極影響并不能被忽視。而且全球化不利的一面,并非就只針對發展中國家、落后國家,包括美國等發達國家在內,也同樣經受著全球化的負面威脅。

需要注意的是,全球化并不是西方化或者東方化,更不是美國化,它應該是全球在趨同過程中,卻又保持各自特性的一個多元化的過程。只不過因為經濟領域的全球化持續發揮著最深刻的影響,而美國、歐盟等國家和地區在經濟領域的主導力量是如此不容置疑,從而導致今天的全球化更多表現為以西方國家的意志為主導。可是隨著發展中國家、落后國家的不斷崛起,隨著東、西方交流的不斷加強,包括全球化進程的不斷深入,以西方為主導的,或者說以美國為主導的全球化進程也在不斷的發生著變化。美國、歐盟等西方國家和地區也開始受到東方國家和地區的影響,甚至是牽制,從經濟領域,延伸到政治、文化、意識形態等領域。當然,這種變化將是一個痛苦、緩慢卻又持續的過程。

正因為全球化浪潮襲來的如此猛烈,深入到人類活動的各個領域,影響之深刻,以至于包括政府管理系統在內的眾多領域都無法回避這一進程,所以中國的公務員管理制度應該而且必須基于全球化視角之下,不斷追求自身的發展和完善。

二、全球化對中國公務員管理制度的影響

從1870年現代公務員制度在英國正式確定開始,這項管理制度已經走過了130多年的發展歷程。之后的美國、日本等國家也緊跟英國的步伐,建立起具有本國特色的公務員制度。反觀中國的現代公務員制度建設開始于20 世紀80 年代中期,到今天,不過才經歷了二十年左右的時間,同上述國家相比,其中的差距還非常明顯。

而全球化作為一個進程,它體現在各個空間、時間的維度上,地球上所發生的每個變化,無不被它打上烙印。中國的公務員管理制度正是在這樣的全球化浪潮中,時時刻刻接受著其他國家或者地區的公務員管理制度的深刻影響,它要不斷進步、完善,縮短與美國、日本等發達國家的差距,勢必要融入全球化之中來尋求發展之路。

(一)公務員管理制度追求的價值和目標

在公務員管理制度的設計上追求公務員能動性的更大程度的發揮,注重管理制度的“人性化”而非“剛性化”。管理制度不僅關注公務員依法承擔責任、履行義務,以保證政府行政職能的充分實現;同時也注重對公務員合法權益的保障和救助。在這里,公務員管理制度只是一種手段、一個工具,不再只單純的滿足或者定位于為了制度的實現而設計制度,而是將人——公務員放在了優先考慮的位置,管理制度的存在更重要的是為了公務員自身的成長、發展和完善。

比如美國聯邦政府從1993年到2000年進行了一場“重塑政府”的運動,其中包括被稱為“重塑人力資源管理”的公務員制度改革,它的目標就有:1.從集中管理轉變為授權管理,向各政府部門管理者授予必要的人事決定權,使扁平化組織有更多的自主管理的職權;2.從剛性規則管理轉變為彈性管理,在簡化規則的基礎上,聯邦政府行政機構及管理者在適用人事規則時具有適度的彈性或靈活性;3.從服從性管理轉變為激勵性管理,通過綜合運用各種激勵杠桿,而不是依靠強制服從的控制工具,使被管理者實現工作目標。

(二)公務員管理制度的系統架構

在公務員管理制度系統中,越來越重視公務員的管理機構及其配套系統的完備;更加注重控制政黨對公務員管理制度的干擾和行政系統的干預;更多的運用激勵、培訓等積極導向的管理制度;并形成全方位、多層次的公務員監督體系。

像日本的人事院就是相對獨立于內閣,擁有人事行政權、準立法權、準司法權的中央公務員最高管理機構,并由人事院公務員研修所負責公務員培訓。

法國的公務員培訓則分為兩類:一類是公務員的初始培訓;另一類是公務員的繼續教育培訓。而且明確規定公務員享有繼續教育培訓假期的待遇。

(三)公務員管理制度的評估

當今世界,對公務員管理制度的評估更通用的方式不再是僅以結果為導向的評估,也不再是僅以過程為導向的評估,而是在注重效率的基礎上,越發關注公平與民主。

評估的維度也得到了拓寬,包括控制、發展、學習、動機、預算、改良、戰略性等方面,進行系統化、科學化的評價。

全球化進程勢不可當,它在各個方面上沖擊著中國公務員管理制度,它對中國公務員的管理制度提出了更高的要求,致使中國公務員管理制度面臨的挑戰比起美、日等國家更加艱巨,它不僅要應對全球化,克服全球化的消極因素,同時還必須不斷減小與發達國家的差距,架構起符合中國國情的公務員管理制度。

三、全球化對中國公務員管理制度的要求

中國的公務員管理制度要同國際接軌,走上科學發展的道路,就必須符合全球化的積極要求,充分利用全球化的機遇,走向理性化、法制化和服務化。

(一)理性化

理性化是對中國公務員管理制度的基本要求之一,是對公民治理的回應。這種管理制度的理性是對公共理性的反映,是一種工具理性。通過理性化管理制度的實施,保證公務員群體的理性化,實現公務員職務履行的效率化和履行結果的公平化。

(二)法制化

法制化要求貫穿了公務員管理制度的始終,是對依法行政的回應。它要求公務員管理制度必須在法制化的軌道上運行。中國的公務員管理制度從設計到實施都必須以憲法和相關的法律法規為依據,需要特別指出的就是,該管理制度還應該符合國際法的相關規定和要求。

(三)服務化

服務型的公務員管理制度是對新公共服務的回應。黨的十七大明確提出,中國要建立服務型政府,與之相對應的公務員管理制度應該是服務型的管理制度。

這種服務型的公務員管理制度將有利于服務型政府的建立和完善,有利于公務員為人民服務,同時也有利于該制度為公務員隊伍自身服務,制度歸根結底都是為人服務的,這是“以人為本”精神的體現。

全球化的要求并非都是積極的要求,并非都會帶來積極的影響。基于西方國家目前在經濟全球化中的主導地位,其勢必要求中國的公務員管理制度應該符合西方國家的價值訴求。對于中國來講,必須分清楚這種訴求究竟是屬于全球化的積極要求,還是屬于全球化的負面影響,中國的公務員管理制度需要響應的僅僅是全球化的正當要求。

四、架構中國特色的公務員管理制度

中國的公務員管理制度是建立在全球化視域中的,但是這種管理制度卻必須根植于中國現階段的國情,這種管理制度必須是具有戰略眼光的制度。

(一)建立“以人為本”的公務員管理制度

過去只重視組織物質資源的觀念已經不適合全球化的要求了,人力資本作為組織最重要的資源占據了頭等重要的地位。為了充分發揮公務員的能動性,發揮其作為人力資源的高增值性,公務員管理制度必須是“以人為本”的管理制度。

在這里“以人為本”中的“人”不僅是指公務員,同時也指向公務員服務的對象——人民。公務員管理制度的實施,就是為了保證公務員能更好的為人民服務,這才是公務員管理制度創制的最終目的和根本價值。

在中國2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》的第五十四條規定:公務員在執行公務時,認為上級的決定和命令有錯誤的,可以申請改正或撤銷,上級執行的,公務員不承擔責任;但對于執行明顯違法的決定或命令的,公務員要依法承擔相應責任。這對于保證公務員的合法權益和公務行為的依法進行有積極的意義,充分體現了公務員法的“以人為本”的設計原則。

(二)公務員管理制度的配套法律、法規的完善

隨著《公務員法》的頒布和實施,中國的公務員管理制度走上了法制化的建設道路。但是目前管理制度的法律化程度還很低,相關法律法規并不完善,尚未發展出中國自己的法律體系,存在著法律上的空白。這就要求中國必須盡快制定出符合全球化進程,適合中國國情的法律法規,并且要進一步保證各項法律法規的切實實行。

特別需要指出的是到目前為止,中國的公務員管理制度都沒能形成程序上的規范,致使公務員制度的程序立法未能在正確的法律原則的指導下進行,行政程序法典的完備刻不容緩。

(三)公務員主管機構的明確

長期以來,中國共產黨在公務員管理制度中扮演著重要的角色,承擔著重要的職責,這尤其表現在對公務員的人事管理制度上。

在黨的內部有組織部對公務員系統進行直接管理;在行政系統中,《公務員法》頒布之前是由國家人事部作為人事綜合管理的最高機構,而在《公務員法》頒布之后,在“大部制”改革的背景下,擬在今年上半年成立副部級單位的國家公務員管理局專門管理公務員群體。如此的管理制度設置,并不能最充分的實現對公務員管理的效率化。

因此,在公務員的主管機構的建立上,應該加強黨的宏觀管理能力,加強對公務員管理制度的指導和監督,而將具體的工作交由公務員系統來管理,這也更加有利于對公務員合法權益的保障,實現公務員管理制度的科學化。

五、結語

全球化對于中國的公務員管理制度,是挑戰,更是機遇,現今的中國行政管理改革必須在全球化的框架下進行,而公務員管理制度的完善更需要借助全球化的積極效應,提升其科學性和效率性。