分稅制與基層政府財政困難

【摘要】本文基于公共政策普適性與特殊性辨證關系的理論視角分析了我國實施分稅制的政策環境的特點,提出了從三個層面解決基層政府財政困難問題:完善分稅制,明確事權、財權;優化行政架構,減少行政層級;逐步培養自治觀念,轉變分權模式。

【關鍵詞】分稅制;普適性;特殊性;財政困難

公共問題的普遍存在以及公共政策環境的差異性使公共政策具有普適性和特殊性。普適性反映了公共政策的應然狀態和政策設計者所追求的理想狀態,而公共政策特殊性的存在是絕對的,是公共政策的現實狀態。公共政策的普適性和特殊性是辯證統一的關系。其中,普適性具有根本意義,它決定和制約著公共政策的特殊性,只有在普適性指導和規范下的特殊性才具有現實合理性;同時,特殊性反作用于普適性,只有充分考慮了各種特殊性的普適性才具有現實指導意義[1]。基于公共政策的普適性,一個國家移植其它國家的公共政策來解決本國面臨的類似公共問題,就形成了公共政策的轉移。但公共政策的移植不是照抄照搬,需要充分考慮轉移過程中政策環境的差異,也就是要考慮公共政策的特殊性。

一、分稅制財政體制的普適性與特殊性

由于稅收在現代政府收入結構中的重要地位與作用,財政收入權力劃分體制的核心就是分稅制。分稅制是指國家在各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上,按照事權與財權相統一的原則,結合稅種劃分中央與地方稅收管理權限和稅收收入,使各級政府擁有自己相對獨立的稅收收入,并以此為主輔之以補助制的財政管理體制。

1、分稅制財政體制的普適性

財政分權理論是分稅制財政體制普適性的前提,此外,分稅制被普遍采用還有以下的現實基礎:(1)相同的公共管理目標。在市場經濟條件下,政府行為的目標集中為一點,就是彌補市場失效、提供公共產品、滿足公共需要,解決民眾依靠市場機制解決不了或者解決不好的問題。(2)政府組織的科層結構。(3)共同面臨追求效率與公平的財政問題。追求效率與公平,各國政府在手段上可以相互借鑒。

2、分稅制財政體制的特殊性

1994年分稅制財政體制改革的成效是令人欣喜的,中央政府的財政狀況得到了明顯的改善,扭轉過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面,增強了中央政府的宏觀調控能力,這符合分級財政體制正常運行的基本要求。但客觀上講,這次財政體制改革帶有強烈的集權色彩,而且這種財權集中的趨向被盲目延伸,在省、市形成了上級政府都應該集中資金的思維邏輯。使得省、市地方政府財政凈結余增加,而縣、鄉政府財政赤字增加的局面。這與我國有著長久統一歷史和深厚傳統文化的單一制國家的政策環境特點有密切的聯系。

(1)權力分配模式的特點。我國有2000多年中央集權的統一歷史,權力從中央到地方自上而下的分配模式根深蒂固。這種權力分配的邏輯是權力首先集中在中央,地方權力由中央賦予,低層次地方政府的權力由高層次地方政府賦予。這意味著中央可以隨時調整與地方的權力劃分方法,高層次地方政府在處理與低層次地方政府的財政關系時也可以效仿中央的做法。

(2)基層自治的特點。在中國漫長的封建統治時期有“皇權不下縣”的說法,皇帝任命的官員只到縣一級,縣以下的鄉村治理大多是在鄉紳等一些人的主導下,以道德倫理為約束的鄉村自治,這種自治是由于國家能力有限、鄉間事務紛繁、外人無從下手而被動采取的自治模式。在自治組織中起到約束作用的是以地方慣行或習俗為主的鄉規民約,而非國家法的細則化延伸;是村集體的權力宣言而非村民的權力宣言;是以倫理本位的社會價值觀而非市場價值觀為核心的鄉村自治。目前,村民自治和社區自治大多是在政府主導下以漸進性的自治方式推進組織變革,但是由于舊體制的影響、經濟發展水平的限制和基層大眾民主意識的缺乏,這種變革雖熱鬧,其結果卻陷入了“形變而質不變”的內卷化處境。

(3)處于經濟社會發展的轉型時期,制度有效支持不足。分稅制的實施中,中央政府泛泛地確定了財政體制,僅僅直接涉及到省級政府,確定了與省級政府之間的收入分配原則,而地方各級政府在確定與下級的收入分配上有很大的自主權。由于省級以下地方政府間的財權與事權沒有嚴格、合理的劃分,使省級以下地方政府實際上始終沒有進入真正的分稅制狀態,從而演化成了弊病明顯的分成制和包干制[2]。

二、基層政府財政困難問題的原因分析和解決途徑

經濟社會發展轉型時期制度支持不足,以及多層級的行政架構是基層政府財政困難的主要原因。依據公共選擇理論,真正抽象的一般意義上的理想政府是不存在的,現實中的政府都是由政治家、官僚及公務員所掌握和控制,這些人都是理性的“經濟人”,其會按照實現自身利益最大化,而不是公共利益最大化為目標做出決策。在傳統的權力分配模式下,多層級的地方政府提供了縱向的多個利益分配主體,于是財權不斷上移,而事權不斷下移,基層政府財政困難就成為必然的結果。基于以上分析,解決基層政府財政困難問題可以考慮從三個層面展開:

首先是在制度本身的層面上,完善分稅制,明確事權、財權。按照稅種本身的特性,結合受益原則清楚界定各級政府的收入和支出責任,這是解決基層政府財政困難問題必須的前提。對于共同承擔的責任,應當確定哪級政府負責:(1)監管和確立公共服務供應的標準;(2)為公共服務提供資金;(3)實際提供公共物品[3]。

第二是在組織架構的層面上,減少行政層級,優化行政架構。由省直管縣,已得到了較大程度的認可。對于鄉鎮政府,徐勇教授主張對現行的鄉級治理體制進行結構性改革,按照工農分業和鄉鎮分治的原則,精鄉擴鎮,將現有的鄉級政權改為縣派出的基層行政組織;擴展鎮的自主權,將鎮政權改為基層的地方自治組織,實行鎮自治,建立縱向集權,橫向分權的現代鄉鎮治理體制[4]。隨著交通設施的完善、通信和信息技術的發展,行政管理能力大大提高,行政組織實現扁平化的條件愈來愈成熟。

第三是在基層自治的層面上,增強民主意識,培養自治觀念,逐步轉變分權模式。通過完善基層自治的法律、法規,給予基層政府相應的經濟發展自主權,使其在國家經濟政策的統一安排下,積極發展地方經濟,增強地方經濟實力,擴大財源,提高基層政府的財政自給能力,這是解決基層政府財政困難問題的根本之路。

一個長期的目標就是隨著民眾政治素質的提高、民主意識的加強,在基層地方政府自治的基礎上,逐步由自上而下的財政分權模式轉變為自下而上的授權模式。財政領域的這種自下而上的授權模式對公共產品的提供不僅有了邏輯上自洽的解釋,而且這種自下而上逐級授權的模式體現了分權只是一種手段,它的最終目的是權力的集中。這樣自下而上自發形成的較為穩定的財政權力分配結構是分權與集權的均衡狀態,充分體現“統一領導,分級管理”的財政管理思想。

【參考文獻】

[1]孫萍,張曉杰.公共政策的普適與特殊性〔J〕.行政論壇,

2007.2.P38-40.

[2]賈康.財政的扁平化改革和政府間事權劃分〔J〕.中共中央黨校學報,2007.12-11-6.P42-48.

[3]黃佩華,迪帕克.中國:國家發展與地方財政〔M〕.中信出版社,2003-4-1.P8.

[4]徐勇.精鄉擴鎮、鄉派鎮治:鄉級治理體制的結構性改革〔J〕.江西社會科學,2004.1.P24-29.

【作者簡介】

王小毅,男,陜西西安人,西北大學公共管理學院.