楊凌示范區(qū)失地農(nóng)民保障機(jī)制研究

【摘要】為了提高失地農(nóng)民社會保障水平,必須做好完善失地農(nóng)民社會保障體系;健全失地農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)安置機(jī)制;建立健全失地農(nóng)民利益綜合補(bǔ)償機(jī)制;減化工作程序,方便失地農(nóng)民等工作。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民;社會保障;楊凌示范區(qū)

一、研究背景

近年來,由于失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償過低、缺乏社會保障、再就業(yè)難等問題而引致的農(nóng)民上訪、與政府及建設(shè)單位發(fā)生沖突的事件越來越多,性質(zhì)也越來越嚴(yán)重,這些緊張關(guān)系己經(jīng)成為阻礙城市化發(fā)展、破壞社會穩(wěn)定、影響社會主義和諧社會建設(shè)的一大隱患。因此,對失地農(nóng)民的權(quán)益流失和保障問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究,探討如何完善和健全我國的征地制度,如何系統(tǒng)地制定我國失地農(nóng)民的具體的保障制度和政策,解決失地人員所面臨的種種問題,對于維護(hù)社會穩(wěn)定和國家長治久安,具有特殊的意義。

目前許多專家對于征地存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低問題、失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題反映的比較多,但都沒有系統(tǒng)全面地分析失地農(nóng)民存在的各種困難現(xiàn)實和長遠(yuǎn)發(fā)展問題,尤其是缺乏依據(jù)實際案例進(jìn)行系統(tǒng)研究。本研究將視角放在征地過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民是因為在城市化的進(jìn)程中,城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是最先形成大量失地農(nóng)民的區(qū)域,其失地農(nóng)民權(quán)益的流失也較為典型。同時,由于城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市的邊緣,產(chǎn)生在這里的失地農(nóng)民在就業(yè)、安置等方面與其他地區(qū)的失地農(nóng)民相比具有得天獨厚的條件,其權(quán)益的保護(hù)模式值得研究探討。我國學(xué)術(shù)界對這一過渡地帶的研究起步較晚,目前還未受到足夠的重視,研究成果不多、不系統(tǒng)。已有的研究成果也多限于純理論和經(jīng)驗研究范疇,實證分析比較薄弱[1]。對失地農(nóng)民及其社會權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的調(diào)研不足,缺乏第一手調(diào)研資料,從而導(dǎo)致研究結(jié)論尤其是構(gòu)建方案的可行性與說服力不強(qiáng)。因此,開展此方面的研究與探討,既有前瞻性和探索性,又有一定的理論價值和實用價值。

二、新舉措的內(nèi)容

新措施一改過去安置補(bǔ)償費一次性直接支付給被征地農(nóng)村集體組織或被征地農(nóng)民,而由政府統(tǒng)一將安置補(bǔ)償費款項撥入被征地農(nóng)民社會保障資金專戶,用于支付失地農(nóng)民的基本生活費、學(xué)歷教育補(bǔ)助費、醫(yī)療補(bǔ)助費、養(yǎng)老補(bǔ)助費、喪葬補(bǔ)助費和其它費用。新的征地補(bǔ)償辦法變單一的貨幣補(bǔ)償為全方位綜合保障、一次性發(fā)放為長期連續(xù)性補(bǔ)助,較好地解決了被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計問題。

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,2007年至2008年兩年時間內(nèi),全鄉(xiāng)享受教育補(bǔ)助共1492人次,260.76萬元;享受基本生活補(bǔ)助共20700人次,1786.61萬元;享受養(yǎng)老補(bǔ)助共2711人次,130.45萬元;享受醫(yī)療補(bǔ)助共21709人次,38萬元(僅指農(nóng)民應(yīng)繳新農(nóng)合個人統(tǒng)籌部分20元/人);落實喪葬補(bǔ)助共40人次,6萬元,上述五種社保補(bǔ)助累計共發(fā)放2221.82萬元,平均1073元/人/年。同時,示范區(qū)、楊陵區(qū)積極開展失地農(nóng)民勞動力技能培訓(xùn)[2],2007年、2008年僅李臺鄉(xiāng)實施失地農(nóng)民技能培訓(xùn)的人數(shù)分別達(dá)到378人、631人次,組織外出務(wù)工人員年均在1500人次以上。此外,政府在市政和公益性崗位中盡量安排使用失地農(nóng)民,在同等條件下優(yōu)先推薦使用被征地農(nóng)民成立的建筑公司、勞務(wù)公司,通過各方共同努力,楊凌失地農(nóng)民勞動就業(yè)率均高于周邊縣區(qū)。

三、存在的問題和不足

1、從保障水平上來看,保障的范圍和層次與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相適應(yīng)

主要體現(xiàn)在醫(yī)療補(bǔ)助費和養(yǎng)老補(bǔ)助費兩個方面,《保障辦法》第十條規(guī)定“被征地農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療時的個人繳費,從被征地農(nóng)民社會保障資金專戶支付”。2008年,全鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入達(dá)到5018元,人均年消費支出4237元,養(yǎng)老補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)明顯與楊陵的物價指數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相適應(yīng),存在社會保障水平的相對有限性與預(yù)期支出不確定性之間的矛盾。

2、從保障程序上來看,程序相對冗長、繁瑣,不夠方便快捷

楊凌示范區(qū)促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)及社會保障中心在社保資金的發(fā)放和管理做了大量工作,但同時,由于其補(bǔ)助審批程序須經(jīng)過個人申報、村組蓋章、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、示范區(qū)社保中心審定、財政部門撥付、村組發(fā)放等環(huán)節(jié),加之農(nóng)民群眾社會知識匱乏,失地村數(shù)量的不斷增加等,導(dǎo)致了補(bǔ)助兌付不夠及時,往往是本季度補(bǔ)助費要等到下一季度、甚至下一年度才能撥付到位。

3、從保障機(jī)制上來看,有些方面規(guī)定的比較籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng)

實際運作中,公益性服務(wù)公司設(shè)立的程序、注冊資金等方面與其它形式的企業(yè)相比,沒有突出的優(yōu)惠政策,程序依然如故,注冊的難度較大。“入?yún)^(qū)企業(yè)有協(xié)助安置被征地農(nóng)民的責(zé)任和義務(wù)”、“被征地農(nóng)民招收為企事業(yè)單位職工的,用工單位應(yīng)為其辦理基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等社會保險”。這些規(guī)定僅是一種提議或者規(guī)范,而不是法定義務(wù),當(dāng)用工單位在下崗、失業(yè)、單位精減分流時,被征地農(nóng)民往往首當(dāng)其沖。接踵而來的問題是,因為脫離了單位,其社會保險繳費必然中斷,往后的社會保險繳費如何“接續(xù)”,是一個普遍關(guān)心的問題。

四、改進(jìn)措施

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。黨的十屆三中全會提出“改革征地制度,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地,按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償,解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。”按照這一要求,進(jìn)一步建立和完善楊陵區(qū)失地農(nóng)民社會保障工作機(jī)制,提高城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障水平,應(yīng)做好以下四個方面的工作:

1、完善失地農(nóng)民社會保障體系

對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民,應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系;對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民,則由政府、村集體、個人共同出資,建立所有權(quán)個人賬戶,把失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費多少直接掛鉤。對于失地農(nóng)民的新農(nóng)合保險制度,建議應(yīng)加大報銷比例,提高報銷的上限,使其與城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險水平相當(dāng),進(jìn)一步提高失地農(nóng)民的醫(yī)療保障水平。

2、健全失地農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)安置機(jī)制

一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,破除“等、靠、要”思想,提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力,積極主動地參與市場化就業(yè)。二是要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的技術(shù)與職業(yè)教育培訓(xùn)。在摸清勞動力結(jié)構(gòu)、狀況的基礎(chǔ)上,建立失地農(nóng)民培訓(xùn)檔案[3],保證培訓(xùn)的連續(xù)性、針對性。三是鼓勵支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。四是鼓勵土地征用單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民,對吸收失地農(nóng)民的企業(yè),應(yīng)享受與安排城鎮(zhèn)下崗人員等同的有關(guān)稅費優(yōu)惠政策。五是建立以示范區(qū)、楊陵區(qū)兩級勞動力市場為中心,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所為網(wǎng)點的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),大力引導(dǎo)失地農(nóng)民全面就業(yè)。

3、建立健全失地農(nóng)民利益綜合補(bǔ)償機(jī)制

積極探索和實行多形式、多途徑、更加保障有力的征占地綜合補(bǔ)償機(jī)制。從目前情況來看,“土地補(bǔ)償+青苗及地面覆著物補(bǔ)償+勞動力安置+社會保障+集體資產(chǎn)受益”的補(bǔ)償模式能較好地保障失地農(nóng)民的眼前和長遠(yuǎn)利益。堅持貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合,采取預(yù)留地安置辦法,即通過預(yù)留土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),失地農(nóng)民通過持有預(yù)留土地股份而獲得“股金”收入。這一做法使失地農(nóng)民除了生活補(bǔ)助金、薪金和保障金,還有“股金”,長遠(yuǎn)生計更加有保障,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民自主發(fā)展的空間更加廣闊。

4、減化工作程序,方便失地農(nóng)民

建立失地農(nóng)民數(shù)據(jù)資料庫,實行失地農(nóng)民證照制度,實現(xiàn)一證多用,農(nóng)民群眾在領(lǐng)取有關(guān)社保補(bǔ)助時,憑失地農(nóng)民證、身份證領(lǐng)取,不再需要其它證明,方便群眾辦事。其次,建立村級社保管理員制度,村級社保管理員專門負(fù)責(zé)各類補(bǔ)助的申報、報送、發(fā)放等工作,實行集中管理,提高辦事效率。

【參考文獻(xiàn)】

[1]鐘漲寶.徐小霞.以土地為依托構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006.(01).

[2]潘光輝.失地農(nóng)民的生活保障和就業(yè)出路思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2007.(24).

[3]黃祖輝.俞寧.失地農(nóng)民培訓(xùn)意愿的影響因素分析及其對策研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2007.(03).

【作者簡介】

郭文奇,男,西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院農(nóng)業(yè)推廣碩士研究生.

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張思佳

(西安文理學(xué)院陜西西安710065)