發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)依法管理城市社區(qū)對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒

邸洪旗

摘要社區(qū)是居民生活于此的社會(huì)共同體,是城市的細(xì)胞,社區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展是城市發(fā)展的前提與保障。世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市發(fā)展的實(shí)踐證明,社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)代文明城市建設(shè)的基礎(chǔ)工程,是加強(qiáng)城市管理,解決工業(yè)化和城市化過(guò)程中出現(xiàn)諸多社會(huì)問(wèn)題的有效途徑,而對(duì)城市社區(qū)行之有效的依法管理是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞城市社區(qū)依法管理啟示借鑒

中圖分類(lèi)號(hào):C939文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-263-02

世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市發(fā)展的實(shí)踐證明,社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)代文明城市建設(shè)的基礎(chǔ)工程,是加強(qiáng)城市管理,解決工業(yè)化和城市化過(guò)程中出現(xiàn)諸多社會(huì)問(wèn)題的有效途徑,而對(duì)城市社區(qū)行之有效的依法管理是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵。在我國(guó),由于法制建設(shè)和其他諸多因素的影響,城市社區(qū)依法管理和建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走,對(duì)此,我們應(yīng)該以開(kāi)放的態(tài)度放眼世界,積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但這種借鑒必須考慮到中國(guó)的國(guó)情,考慮到我國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、人口狀況等諸多因素,如果生搬硬套,解決不好“洋為中用”的問(wèn)題,任何借鑒都將是有害而無(wú)利的。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)依法管理城市社區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)

世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)城市社區(qū)的管理,是政府依靠居民自治組織進(jìn)行的。其中,各種非政府組織和社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮著非常重要的作用,因此,我們研究和介紹發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)依法管理社區(qū)的經(jīng)驗(yàn),也應(yīng)該從政府、居民自治組織、各種非政府組織和社區(qū)居民這些社區(qū)建設(shè)主體層面上進(jìn)行。

(一)居民自治組織在城市社區(qū)中發(fā)揮重要作用

社區(qū)自治,就是社區(qū)居民通過(guò)一定的組織形式依法享有自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實(shí)踐過(guò)程,是居民社區(qū)參與的高級(jí)形態(tài),也是民主精神的體現(xiàn)和要求。而居民自治組織,則是居民自主參與和自主管理社區(qū)發(fā)展事務(wù)的組織載體,也是居民在社區(qū)中建立的維護(hù)自己合法權(quán)益的社會(huì)組織。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)居民自治組織的建立和運(yùn)行,完全是按照法律規(guī)范進(jìn)行的。比如美國(guó)紐約市的立法機(jī)關(guān),即市議會(huì)通過(guò)的《紐約市社區(qū)董事會(huì)章程》(以下簡(jiǎn)稱《章程》)對(duì)城市社區(qū)自治組織的建立、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織的職責(zé)以及自治組織與政府的關(guān)系等方面,都做出了具體規(guī)定。

(二)由法律來(lái)規(guī)范城市社區(qū)管理中的政府行為

政府作為一個(gè)政治組織,同其他組織一樣,具有兩種基本的功能:一種是政府維系自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)的功能,或稱為政府體制的“內(nèi)功能”,它所針對(duì)的是政府系統(tǒng)自身。另一種是就政府系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等關(guān)系而言所具備的功能,或稱為體制的“外功能”,它所涉及的是政府或國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題。就政府的體制外功能而論,政府是國(guó)家職能的執(zhí)行者,具有管理社會(huì)事務(wù)的功能。政府應(yīng)當(dāng)管什么,不管什么,采取何種方式和手段來(lái)管,以及管到什么程度,會(huì)因不同的國(guó)情、不同的社會(huì)制度而有所不同。但總的來(lái)說(shuō),我們必須承認(rèn),社會(huì)系統(tǒng)有其自身的運(yùn)動(dòng)規(guī)律,政府必須尊重這些規(guī)律,并最終要上升到法律的高度予以確認(rèn)。政府體制的外功能既是必要的,也是有限的,政府既管理社會(huì),又受制于社會(huì),政府不能壟斷所有的權(quán)力,而要與社會(huì)分享一些權(quán)力。政府體制的外功能必須在政府和社會(huì)之間的“平衡點(diǎn)”上運(yùn)作。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐,凡是社區(qū)建設(shè)和管理非常成功的國(guó)家,其政府處理和社區(qū)之間的關(guān)系基本上是在這一平衡點(diǎn)上來(lái)運(yùn)作的,而且無(wú)一例外地由法律來(lái)支撐。即從法律上明確地劃分政府和社區(qū)各組織權(quán)利和義務(wù)的范圍。

(三)非政府組織在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重要作用

在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中,非政府組織和各種社會(huì)團(tuán)體是一支不可忽視的力量。以美國(guó)為例,137政府非營(yíng)利組織遍布全美各地。這些組織是一種為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)結(jié)合而成的自治組織,它們的出現(xiàn)除社會(huì)需求外,與政府政策支持和社會(huì)關(guān)愛(ài)是分不開(kāi)的,這類(lèi)組織為居民提供了重要的社區(qū)參與途徑。

對(duì)于這類(lèi)非政府組織,各國(guó)和地區(qū)政府的做法基本相似。首先,給予相應(yīng)的法律地位,并附以政策扶持和提供必要的啟動(dòng)資金,以幫助建立能為社區(qū)居民提供各種服務(wù)的團(tuán)體組織。其次,按規(guī)定提供經(jīng)費(fèi)以幫助組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn),這已成為政府的法定職責(zé),在很多國(guó)家,這筆費(fèi)用已占到全國(guó)福利費(fèi)用支出的很大比例。第三,政府對(duì)社團(tuán)的管理權(quán)完全下放,但保留指導(dǎo)權(quán)和審計(jì)監(jiān)督權(quán)。第四,政府和社團(tuán)組織均嚴(yán)格依法辦事。

(四)城市居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)和管理

在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),由于城市社區(qū)建設(shè)和管理是政府通過(guò)居民自治組織和其他各類(lèi)非政府組織、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行的,因此,社區(qū)居民的參與成了社區(qū)建設(shè)和管理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。事實(shí)上,因?yàn)榉少x予了社區(qū)居民相應(yīng)的權(quán)利,所以,居民社區(qū)參與的積極性非常高。社區(qū)居民依法參與社區(qū)規(guī)劃,城市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃,是社區(qū)建設(shè)比較全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃,與社區(qū)居民的切身利益密切相關(guān),因此,對(duì)于調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性至關(guān)重要,發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的城市,在制定和實(shí)施社區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中,都廣泛地吸收社區(qū)居民參與其中。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)依法管理帶給我們的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)依法管理城市社區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,城市社區(qū)管理體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn),必須依靠健全和完善的法律法規(guī)體系來(lái)支撐,在此基礎(chǔ)上,政府和社區(qū)內(nèi)各類(lèi)團(tuán)體組織依法行使自己的權(quán)力或權(quán)利,履行自己的義務(wù)。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,積極扶植和鼓勵(lì)非政府組織和社會(huì)團(tuán)體以及社區(qū)居民通過(guò)民主自治參與社區(qū)管理和建設(shè)。應(yīng)該說(shuō),缺少任何一方的依法參與,社區(qū)管理和建設(shè)都將不能取得成功。由于我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)還處在起步階段,因此,借鑒他人的經(jīng)驗(yàn)就顯得十分必要。

(一)健全城市社區(qū)法律法規(guī)

經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是現(xiàn)代社區(qū)在我國(guó)得以生成和發(fā)展的前提。但是,有了這個(gè)前提,并不等于現(xiàn)代社區(qū)的管理體制可以自動(dòng)生成,從傳統(tǒng)“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的社區(qū)組織到現(xiàn)代意義上的社醫(yī)依法管理和發(fā)展,還需要一系列主客觀條件的配合,其中“有法可依”應(yīng)該是社區(qū)依法管理的前提,因?yàn)闆](méi)有健全的法律法規(guī),加強(qiáng)城市社區(qū)法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理法制化,根本無(wú)從談起。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,凡是社區(qū)建設(shè)和管理取得成功的國(guó)家,都有健全和完善的法律法規(guī),不管是政府還是居民自治組織或社會(huì)團(tuán)體,均依法辦事,從而使社區(qū)管理和建設(shè)走向了法治化和正規(guī)化的道路、我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái),由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,社區(qū)管理主要依靠政府的政策和行政命令來(lái)推進(jìn),一直沒(méi)有建立完善的社區(qū)管理的法律制度,致使社區(qū)管理的很多方面仍無(wú)法可依,嚴(yán)重制約著我國(guó)城市社區(qū)法制建設(shè)的進(jìn)程。因此,當(dāng)務(wù)之急就是要加快立法建設(shè)的步伐,打破社區(qū)管理無(wú)法可依的局面,使社區(qū)管理逐步走向法制化、正規(guī)化。

(二)促進(jìn)城市社區(qū)社會(huì)團(tuán)體組織的發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐證明,管理主體的多元化是城市社區(qū)管理走向法制化的一個(gè)重要的方面。政府、社區(qū)居民自治組織、介入社區(qū)發(fā)展事務(wù)的大量非政府組織和社會(huì)團(tuán)體都是社區(qū)管理的主體,這種多元管理主體的實(shí)踐,具有許多突出的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)的激勵(lì)作用。其一,因其初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、社區(qū)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的分權(quán),有利于調(diào)動(dòng)各方面從事社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理社區(qū)事務(wù)的積極性;其二,國(guó)家和政府因其下放了部分權(quán)力和職責(zé),明確了自己管理社區(qū)的權(quán)力和職責(zé),一方面提高了社區(qū)管理的效率,另一方面降低了政府社區(qū)管理的成本;其三,社區(qū)因?qū)崿F(xiàn)了一定的自治,既有利于推進(jìn)基層社會(huì)的民主,也有利于監(jiān)督和推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在社區(qū)發(fā)展中的工作。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,在城市社區(qū)實(shí)行的是行政全能主義的社區(qū)管理體制,這種體制實(shí)際上是一種崇拜國(guó)家行政權(quán)力體系的管理模式,它置國(guó)家行政權(quán)力為管理社會(huì)的惟一主體,強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力體系在社會(huì)發(fā)展中資源配置的絕對(duì)支配地位,并且總是排斥非政府組織和民間組織在各方面應(yīng)有的權(quán)利和地位。新中國(guó)成立后不久,面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境和“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)狀況,國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力體系和計(jì)劃控制手段統(tǒng)攬了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理權(quán),建立起高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制。為保證計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn),必然要求社會(huì)管理體制與之相匹配,要求采取高度集權(quán)的社會(huì)管理體制。由此,政府也就成了組織和管理經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的惟一主體,當(dāng)然也是城市社區(qū)管理的惟一主體,這在當(dāng)時(shí)是十分自然的。在逐步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天,通過(guò)法律規(guī)范,加快社區(qū)社會(huì)團(tuán)體組織的建立和發(fā)展,從而推動(dòng)社區(qū)管理多元主體的形成,就是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)了。

(三)發(fā)揮政府在城市社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用

在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),盡管社區(qū)秩序的維護(hù)主要靠居民依法自治管理,但也離不開(kāi)政府的引導(dǎo)、支持和資助。實(shí)際上政府仍然起著主導(dǎo)作用,只不過(guò)這種主導(dǎo)作用,是在完善的法律制度規(guī)范的范圍內(nèi)得到發(fā)揮的。在我國(guó),城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展尚處于起步階段,社區(qū)內(nèi)部非政府的社會(huì)資源相當(dāng)奇缺,居民自治程度很低且居民參與積極性不高,從某種程度上可以說(shuō),目前政府仍是惟一的城市社區(qū)管理主體,壟斷著社區(qū)管理權(quán),因此,為推動(dòng)城市社區(qū)法制建設(shè)的進(jìn)程,逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的法制化,一定要用法律規(guī)范政府行為,使其在城市社區(qū)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

城市社區(qū)管理要走向法制化,就必須建立多元社區(qū)管理的主體,打破政府作為惟一主體的局面。在一個(gè)相對(duì)成熟的現(xiàn)代社會(huì)里,政府對(duì)社區(qū)的發(fā)展和管理固然具有義不容辭的法定職責(zé),但這種職責(zé)并不等于政府包攬所有的事務(wù)性工作,而是通過(guò)權(quán)力下放以及政策導(dǎo)向和過(guò)程管理等形式,將許多社會(huì)性事務(wù)交由或委托給居民自治組織和各類(lèi)非政府組織去管理和經(jīng)營(yíng),即形成“小政府、大社會(huì)”的管理格局。換句話說(shuō),政府和非政府組織之間既要分工又要合作,形成權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)相互制約的良性互動(dòng)狀態(tài)。只有用法律規(guī)范了政府行為,政府才能在法治的軌道上,關(guān)注、促進(jìn)與規(guī)范社區(qū)的管理和建設(shè),保障一個(gè)社區(qū)運(yùn)行機(jī)制所必需的法治環(huán)境,也只有下放一部分權(quán)力,政府才能以立法者和行政者的身份推動(dòng)各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體組織的健康發(fā)展,社區(qū)發(fā)展也才能走上法制化的道路。

(四)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理和建設(shè)的積極性

社區(qū)是居民生活于此的社會(huì)共同體,居民是這個(gè)共同體的主人。實(shí)際上,居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與是社會(huì)責(zé)任和社會(huì)權(quán)利的統(tǒng)一,既體現(xiàn)了居民對(duì)社區(qū)發(fā)展、公共事務(wù)的一種責(zé)任,又體現(xiàn)了其在社區(qū)管理方面享有的權(quán)利。

居民參與是依法管理社區(qū)的內(nèi)在要求,人們參與社區(qū)的公共事務(wù),實(shí)際是在社區(qū)開(kāi)始了民主建設(shè)、民主管理。因此,可以說(shuō)社區(qū)參與和社區(qū)民主是同一事物的不同表述。從民主和法制的關(guān)系來(lái)說(shuō),社區(qū)參與對(duì)社區(qū)依法管理有極大的推動(dòng)作用。既然居民的社區(qū)參與是社會(huì)責(zé)任和社會(huì)權(quán)利的統(tǒng)一,那么依法管理社區(qū)就要真正保障社區(qū)居民享有依法管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利。只有權(quán)利得到了保障,才能調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情和積極性,才能促進(jìn)社區(qū)居民自治組織和社會(huì)團(tuán)體組織的形成,推進(jìn)社區(qū)管理走向法制化。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)通過(guò)立法手段解決這一問(wèn)題。其一,要保障社區(qū)居民享受社區(qū)服務(wù)的權(quán)利。其二,制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的自主權(quán)。其三,保障社區(qū)居氏的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。保障社區(qū)居民的合法權(quán)益除了要依法明確并賦予社區(qū)居民的權(quán)利以外,另一個(gè)重要的方面就是要對(duì)于損害社區(qū)居民合法權(quán)益的行為給予堅(jiān)決的制裁。