中美環境影響評價執行機制比較研究

葉勝林

摘要環境影響評價制度起源于美國,我國在2002年也通過《環境影響評價法》,本文從審查主體和執行機制的兩方面討論了中美兩國環評執行機制的差異。

關鍵詞環評審查主體執行機制

中圖分類號:X32文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-386-01

一、審查主體

(一)中國環境影響評價文件的審查主體

1.規劃的審查主體

(1)綜合規劃環境影響評價文件的審查主體為規劃的審批機關,如國務院,省、自治區、直轄市人民政府。(2)專項規劃的環境影響報告書的審查主體為專項規劃的審批機關。審批機關在審批專項規劃草案,做出決策前,應當先由人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組,對環境影響報告書進行審查。審批機關在審批專項規劃草案時,應當將環境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據。

2.建設項目的環境影響評價的審查機關為有審批權的環境保護行政主管部門,即為有審批權的各級環保局

建設項目有行業主管部門的,其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審后,報有審批權的環境保護行政主管部門審批。因此,行業主管部門也為審查的主體之一。同時,《環境影響評價法》根據項目規模對審批權的分配做了規定。

(二)美國環境影響評價文件的審查主體

1.環境質量委員會

《國家環境政策法》第102條(2)(c)款要求聯邦、州和地方行政機關將其環境影響報告書連同有關評論和觀點報告國家環境質量委員會。第204條第(3)款規定環境質量委員會需按照本章第一節所規定的政策,對聯邦政府的各項計劃和活動進行審查和評價,以確定這些計劃和活動有助于該政策貫徹執行的程度,并就此向總統提出建議。

2.聯邦環境保護局(以下簡稱環保局)

《清潔空氣法》第309條賦予環保局審查和評論其他聯邦部門和機構編制環境影響報告書的職責。其規定:“(a)對于與根據本法和其他法律授予環保局長職權的任何問題有關的環境影響評價報告書,環保局長應給予審查和評論。包括(1)聯邦機構的立法建議;(2)新授權的聯邦建設項目和其他重大行動;(3)聯邦機構頒布的條例。”①

3.聯邦法院

1971年聯邦哥倫比亞特區上訴法院對卡爾佛特·克里夫協調委員會訴美國原子能委員會案的判決確定了聯邦法院的執行者的地位。懷特法官在該案中明確宣布:“……我們的責任是監視那些在國會大廳里受到歡呼的立法宗旨不會在聯邦官署的長廊里迷失或被引入歧途。”最后,懷特法官總結道:《國家環境政策法》第102條“命令實現一種特別謹慎的和充分掌握情報的決策程序,并創立可由法院強迫履行的義務……假如某項決策在程序上沒有充分地和真誠逐個考慮和衡量環境因素,那么法院有責任將其撤銷。”懷特法官的這一司法解釋為聯邦各級法院所接受。②

4.公眾和公眾環保團體

美國《環境政策法》和相關的CEQ條例詳細規定了在各個階段將環境影響報告書之評價范圍、初稿、修改方案、最終方案等公開,方便相關利益方和感興趣的公民、環保團體等查閱,同時接受公眾和相關方的評論,并對評論采納與否均需做出回應等。③這實際上是公民對其環境影響評價文件的審查。一旦公眾和團體認為聯邦機構未履行相應的法律規定之義務,評議又不為采納的話,則可能訴諸法院,借助法院的強制力實現其目的。

二、執行機制

(一)我國的執行機制

我國《環境影響評價法》第七條、第十二條、第十三條規定,對未編寫有關環境影響的篇章或者說明的草案,專項規劃未附送環境影響報告書的,審批機關不予審批。審批機關在審批規劃時,應當以環境影響報告書結論以及審查小組的審查意見作為決策的重要依據。第二十五條規定,建設項目的環境影響文件未經法律規定的審批部門審查或者審查未予批準的,該項目審批部門不得批準其建設,建設單位不得開工建設。可見,在我國的環境影響評價中,采行政獨立審查型,任何項目的建設必須在其環評文件得到有審批權的行政機構批準后方能開工建設。在該法的第四章法律責任一章中,規定了審批機關未履行相關法律責任、違法審批、送報機關弄虛作假的行為的相關行政、刑事責任,確保了審批機構的審批權。

(二)美國的執行機制

根據《國家環境政策法》和CEQ條例和《清潔空氣法》的相關規定,環境質量委員會、環保局和公眾團體都對聯邦機構編制的環境影響報告書具有法定的審查和評論權,當評論和建議得不到編制機構的回應和采納時,法律規定了進一步的措施。但三者都不具有批準權,都不能向擬議機構發布禁令停止項目的進行。這一權利專屬于聯邦法院。

如果環保局認為擬議行動從環境質量、公眾健康或福利的觀點來看是不令人滿意的,或者是不令人滿意的,則應將其移交環境質量委員會。環境質量委員會根據CEQ條例作出相應的處理,如提議舉行聽證、將有關事項移交總統以采取行動等。④環境質量委員會對環境影響報告書的評論和建議得不到采納時,也遵循此程序。

對于公眾團體而言,一旦評論和訴求得不到擬議機關的采納,則可以向法院提起訴訟,申請相關的救濟以達到審查聯邦行為的目的。原告通常向法院申請的法律救濟有以下三種。(1)強制令。如果法院認定聯邦行動的環境影響報告書不合《環境政策法》和CEQ條例的規定,如不制止則該行動可能對環境造成嚴重的危害,而且原告也證明這一點,則法院往往發布強制令,制止該行動的進行。(2)法律宣告。法律宣告是原告往往與強制令同時申請的另一種法律救濟。這類法律宣告導致確立或澄清《環境政策法》對被告規定的法律責任和義務。(3)命令狀。是指法院對行政官員發布的強迫他履行法律認為是絕對義務的、非自由裁量的行政行為的特殊命令文書。適用于少數強迫行政機關編制環境影響評價書的案件。⑤

三、結語

綜上所述,中國的審查機制是行政主導型,確保的效率。美國的審查機制為司法主導型,鼓勵公民和團體積極參與對聯邦機構行為的審查。我們應當借鑒美國鼓勵公民參與環境保護的做法,以確保行政機關積極履行自己的法律職責,提高公眾參與環境保護的積極性。