分稅制向何處去

王菲予

摘要1994年以來的分稅制財政體制改革,對于解決當時“兩個比重”的問題較為有效,中央財政也在隨后的十多年內有了顯著提高。但是隨之而來的問題也是十分顯著的,其中最為明顯,引起學界、官方廣為關注的就是縣鄉財政困難的問題。本文通過對“分稅制”由來、現狀、存在的問題等的分析,關注了最新提出的“省管縣”的改革防線,對于解決存在的縣鄉財政困難可能具有的幫助。通過浙江省分稅制改革的實例,說明了采取“省管縣”制度的可行性。

關鍵詞分稅制財政體制省管縣

中圖分類號:D922.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-209-02

始于1994年的中央和地方分稅制改革,從制度層面重新設定了中央與地方之間的財政關系。至今,分稅制已運行了十多年,在完成挽救中國中央財政于困境的使命之后,對地方財政運轉的不良影響卻日漸突出。

“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強強,縣級財政拆東墻補西墻,鄉鎮財政哭爹叫娘。”豍這段順口溜在基層政府頗為流行。自1994年分稅制之后,隨著財權的上收,事權的逐級下放,中央和省市一級財政越來越好,而縣級以下則“經常非常困難”。

2006年的中央一號文件中提到,有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革。分稅制往何處去,尤其是如何改善地方財政的窘境,成為目前官學兩界關心的一個熱點話題。

一、分稅制改革的過去與現在

新中國的財政體制經歷了一個比較復雜的變遷過程,大致可分為四個階段:由解放初期中央對地方實現高度集權的財政“統收統支”階段;到1985年逐漸過渡到中央和地方劃分收支、分級包干階段;到1994年基本確立了中央和地方“分稅制”財政管理體制;2002年,中央和地方建立了所得稅收入的分享改革,從而開始了完善“分稅制”的嘗試。

(一)分稅制改革的背景

到90年代初期,財政“分權讓利”政策的結果便是使得中央政府的經濟調控和行政管理能力大大下降,已經超過了“分權的底線”。豎這樣引起了兩個明顯的問題:

一是財政體制過于復雜。1988年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制,中央政府對全國37個下轄財政單位共實行了六類不同的包干辦法。二是“兩個比重”下降嚴重。上世紀80年代末到90年代初,中央財政一度陷入尷尬,持續性的高速經濟增長并沒有帶動國家財力的同步增長。

基于以上兩點,國務院于1993年12月15日發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,決定從1994年1月1日起在全國各省、自治區、直轄市以及計劃單列市進行財稅體制改革;搭建一個“以分稅制為基礎的分級財政”框架。

(二)分稅制的目的與執行情況

分稅制的目標可歸納為以下三個方面: 第一, 提高中央財政收入占全國財政收入的比重, 這是分稅制改革的首要目標,增加中央調控能力。第二, 實現政府間財政分配關系的規范化。第三, 通過調節地區間分配格局,促進地區經濟和社會均衡發展, 實現基本公共服務水平均等化。

實際成效如何?通過以下數據分析可知:

第一、中央財政占全國財政收入比重明顯增加。在分稅制以前中央財政收入占全國財政收入的比重在30%左右,到1993跌至最低得22 %。1994年分稅制改革初年,比重大幅度上升,達到了55.7%,而以后,一直在52%左右徘徊。地方財政占全國財政收入比重相應減少,由改革前的78%減少為48%。( 見圖1)

第二、政府間分配關系仍然不明。我們先來觀察分稅制前后中央和地方財政收入和支出的變化情況。將中央和地方財政收入劃分成兩個過程:第一個過程是“初次分配”過程;第二個過程是“再分配”的過程。分稅制前后15年間的中央、地方“初次分配”收入的比重發生了變化,1990年為67.4%左右,2006年則微升至75.2%左右;而收入卻比分稅制前減少了20%左右。可以看出,通過分稅制改革,中央集中了大量的地方財政收入,這就是分稅制所造成的“財權上收”;但與此同時,中央和地方的支出劃分幾乎沒有發生顯著變化,即分稅制沒有根本改變中央和地方的事權劃分格局;這個圖的最鮮明特點是它展示了自分稅制以來形成的地方財政收入和支出間的巨大缺口,地方財政支出的20%～30%要依靠中央財政對地方的轉移支付補助。豑也就是說現實情況:財權上收,事權下放。

二、分稅制現階段存在的主要問題

經過二十多年 “先易后難”的改革,在中國現在已經沒有多少進一步可選擇的事項,現在要做的改革,一般而言都會觸及既得利益。豒分稅制改革也走到了這個關鍵之處。

1994年的分稅制改革主要著眼于規范中央與省級財政之間的收入與支出關系,對省級以下財政體制的改革并未作明確規定。使得財權一級向上轉移,而事權卻相對下移。

雖然分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局,但是這種格局對省以下財政,尤其是對縣鄉兩級財政也會產生巨大影響。首先,原來屬于縣鄉收入的部分企業稅收按分稅制規定劃為中央收入;其次,按照中國目前的財政體制設計,每一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分辦法,從而造成財權層層上收的效應。

稅制改革之初的設想,是在中央與省為代表的地方之間先搭成分稅制框架,并做出了短期內在省以下實行“過渡狀態”的設想。但省以下體制的過渡不順利,財權的重心上移而事權的重心下移,分稅制在省以下幾乎沒有進展。豔我國的五級政府(中央、省、地級市、縣、鄉鎮)、五級財政的框架,與分稅制在省以下的落實之間,存在不相容性質。

簡言之,造成縣鄉財政困難的一個重要原因:不是因為收入減少了,而是因為中央“拿走”的太多了。豖自 1994 年中央與地方實行“分稅制”改革以后,中央按照固定的比例(75%)上收了地方政府的主體稅種——增值稅(國稅),留給地方的是一些規模較小、征收成本較高的小稅種(地稅)。

三、省以下分稅制改革:浙江省分稅制改革之路

無論是聯邦制還是單一制,世界上大多數國家均采多級政府,如,美國是聯邦、州、地方三級;英國、瑞典、荷蘭等國中央政府與地方政府兩級政府形式,相應的財政體制也分成了三級或兩級。但中國現行的五級明顯層級過多,可以考慮逐步扁平化,從而過渡到中央、省、縣三級財政體制,進而使在省以下推行分稅制逐漸成為可能。

浙江在省以下分稅制改革的一系列探索為這一問題提供了一個現實參考:一面是“省管縣”,實行省級財政直管市、縣財政,市、縣行政不同級但財政同級,市級財政只管市轄區;一面是“鄉財鄉用縣管”,其邏輯是鄉鎮這一級不再作為財政的實體。

(一)浙江路徑

浙江省財政廳研究人士吳云法將浙江路徑總結為:獨特的省對市、縣(市)分稅制財政體制和“抓兩頭、帶中間,分類指導”的管理方法,即“一頭是強縣,一頭是貧困縣,分別采取不同的做法。”即,占全省縣數的60%的發達縣、30%的欠發達縣和10%的中等縣市實行不同的政策。

浙江省直管縣財政體制的基本特征是,省級政府將收入考核、轉移支付、財政結算、資金調度、工作部署等直接到縣級政府。地級市的預算內財政收入僅限于地級政府所在市,與轄區內的縣沒有對應的結算關系,地級市與縣之間只在預算外收入上有結算關系。

2003 年,浙江省又對上述政策進行了調整和完善,對發達和欠發達市、縣(市)的財政政策分別整合歸并為“兩保一掛”和“兩保兩掛”政策。“兩保一掛”指市、縣(市)在確保實現當年收支平衡、確保完成政府職責任務的前提下,實行省獎勵與其地方財政收入增收額掛鉤的辦法。“兩保兩掛”即市、縣(市)在確保實現當年財政收支平衡和確保完成政府職責的前提下,實行省補助和獎勵與其地方財政收入增長、增收額掛鉤。

浙江省縣與鄉鎮之間的財政關系并不完全統一,各地有自己的制度安排,但基本上是“核定收支、超收分成”的體制,指核定鄉鎮財政收支的范圍與基數,鄉鎮財政收入超過基數部分,縣財政給予一定比例的分成收入。

(二)改革成效及借鑒之處

浙江縣域經濟約占全省地區生產總值和財政總收入的70%。2005年,全省58個縣財政總收入全部上億元,地方財政收入上億元的達55個。2002年浙江有24個縣進入全國縣域經濟基本競爭力百強縣,2003年增加到27個,2004年和2005年各有30個,連續4年百強縣總數列全國第一。

“省管縣”財政體制之所以能促進縣域經濟的發展,主要有兩個原因,一是縣級政府獲得了更多的權限。在“省管縣”財政體制下,縣級政府就可以參與決策,從而更好地利用調控等手段達到自己所管轄區域的資源有效配置。

二是省級政府的協調能力也得到了充分發揮。由于省直管縣,省里就有可能集中更多的財力,統籌地區之間的發展。

我國是單一制國家,地方政府沒有獨立的征稅權、立法權。行政級次對財政級次調整的制約時分稅制執行至今面臨的一個難關。隨著這一問題的被關注,政府行政級次的調整正在引起廣泛的討論。“省管縣”和“鄉財縣管”等改革試驗,基本導向是力求實現省以下財政層級的減少即扁平化,其內在邏輯是進而引致政府層級的減少和扁平化,而“省管縣”正是比較可行的手段之一。今后一段時間,改革應當抓住“扁平化”改革這個始發環節,并積極推動相關制度創新,為分稅制在省以下的貫徹落實創造條件。