社團主義視角下的事業單位改革

殷 杰 王家峰

摘要事業單位改革必須放到政府與社會關系的分析框架中,才能得到準確的理解。在政府與社會關系的分析框架中,社團主義理論提供了一個獨特的經驗和理論視角,對于中國當下的事業單位改革具有借鑒意義。

關鍵詞事業單位政府與社會社團主義

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-199-03

據世界銀行的一個課題組的調查顯示,事業單位在中國社會中具有十分重要的地位,占有大量的社會資源豍,承擔著公益性的社會服務職能,在推動社會事業發展和擴大公益服務供給方面,扮演著舉足輕重的作用。但現實中,事業單位存在著很多的問題豎,自改革開放以來,事業單位也處在不斷地改革中,取得了一些成績,但從總體上來看,效果還不盡人意豏。這既是因為早期的改革是“在缺乏一個成熟的整體戰略的情況下實行的”,也因為缺乏對事業單位改革的基礎理論研究上的突破豐。本文認為事業單位改革成功的關鍵在于重新確定政府與社會關系,必須在特定的政府與社會結構中才可能準確厘定事業單位的性質、功能和組織模式。從現實來看,脫離了實際的政治-社會關系結構,事業單位的地位也將無從談起,事業單位如何改革也將無所適從。

一、事業單位改革的關鍵在于重塑政府與社會關系

(一)事業單位產生于特殊的政府與社會關系時期

事業是中國特有的一個行業性概念,事業單位是國家為了社會公益目的、由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的社會服務組織。傳統的事業單位產生于特定時期的全能主義政府體制中。在這一體制下,國家對社會無所不包、無所不管,整個社會呈現泛政治化、泛行政化的傾向,政府與社會的界限模糊不清,政府機關、事業單位與國有企業常常交織在一起,使得事業單位和其他公共部門機構之間的界限模糊不清。豑事業單位在成立依據、資金來源、人事制度、治理結構等方面都受到政府的決定性影響。在這種政府與社會的結構框架中,產生了以下幾個方面的問題:一是事業屬性不清,導致國家與政府的范圍不清,事業單位膨脹,財政支出剛性擴大;二是國家包辦事業單位,形成舉辦主體單一化的格局,導致財政負擔過重,服務效率低下,產出匱乏,難以滿足社會需求;三是“管”“辦”職能不分,政府既是管理者又是舉辦者,既是裁判員又是運動員,導致事業單位缺乏自主性,經營管理不善;四是實行計劃化和行政式的集中管理模式,導致生產與需求相脫節;五是事業單位自身管理模式的行政化,導致政事不分、部門主義嚴重、官僚色彩濃厚;六是事業單位的人事管理干部化,不能體現事業單位自身的人員特點;七是事業消費呈現福利化的特征,籌資與付費方式不科學,需求與供給都產生低效率的問題。豒

(二)事業單位改革始于政府與社會關系的調整

改革開放以來,為適應體制改革、促進社會事業發展、提高事業單位活力,國家對事業單位及國家事業管理體制進行了一系列的改革。改革的關注點從早期階段的事業單位各項具體的管理制度,到上個世紀90年代末的強調對事業單位的基本定位與分類改革豓。從改革的路徑看,其邏輯對應于政府與社會關系調整的進程。十一屆三中全會以來實行的改革開放政策,使整個社會發生了巨大的變化。從所有制改革入手的經濟體制的轉軌不僅引起了社會結構的急劇分化,而且帶來了社會利益的多元化發展。國家與社會的關系也在經濟改革的進程中發生重要變化,過去國家對社會無所不包、無所不管的狀況逐漸改變,政府與社會出現相對分離,自主性的領域開始出現。在政府與社會關系的調整過程中,政府權力開始進行退縮與調整,企業、事業單位、基層組織開始享有一定的自主權力,首先是獨立法人地位獲得,微觀經營管理權的下放;隨著社會主義市場體制的建立與完善,政府職能轉變的不斷深入,政府與社會關系的調整進入新的時期,事業單位的改革最終走向了進行科學定位與分類改革。

(三)事業單位改革的基礎在于政府與社會關系的重塑

“公共領域內的組織變化常常與國家角色的重新調整同步展開”,“轉軌國家的改革則涉及到從根本上重新界定國家的職能邊界”。豔事業單位改革是中國社會總體改革的一個密不可分的組成部分,是繼國有企業改革、政府機構改革后的公共部門改革的第二階段,和經濟與政治改革密切相關,而中國的經濟和政治改革,從某種意義上說就是對傳統社會主義模式下國家或政府與社會關系的一次較大規模的調整。要對事業單位進行改革,首先應明確政府、企業、公共服務機構在社會生活中所扮演的不同角色,進而對它們進行準確定位,使它們能各司其職,各盡其責,實現社會效益的最大化,這是進行改革的前提。其次,還要對現有的事業單位進行詳細分類,對不同類型的事業單位采取不同的改革措施。世界銀行的報告也提出了重新界定政府角色的政策建議。豖這首先是由事業單位與政府的關系所決定。事業單位受政府或黨的機構的管理,不僅在成立依據、資金來源、人事制度、治理結構等方面都受到政府的決定性影響,而且甚至于有時候承擔著政府職能、行使政府職權。事業單位的改革首先遇到“政事分開”的命題。其次也與事業單位的自身屬性有關。事業單位是提供“社會公益物品”的組織,而“公益物品”的范圍與政府、市場的活動范圍有關,這就決定了事業單位改革的前提條件是解決政府與社會關系的合理確定的問題。

二、社團主義理論中的政府與社會關系及其借鑒

(一)政府與社會關系的兩種理論

國家與社會的關系多種多樣,多年來一直吸引著學者們從不同的角度對其進行研究。關注“那些不能與國家混淆或不能被國家淹沒的社會生活領域”豗的市民社會理論提供了兩種不同的理解政府與社會關系結構的模式,即多元主義和社團主義。在西方政治學的主流話語中,多元主義據稱描述了政府與社會之間互動的理想模式:社會成員通過形成正式組織向政治系統施加壓力,影響政府政策;政府政策是這些團體間討價還價和妥協的結果;政府的職責是提供一個政治競技場,確定這些團體運作的規范,作為仲裁方并督促參與各方遵守游戲規則。然而值得注意的是,“自1950年代多元主義模式在英國和美國成為正統的政治制度模式以來,它已招致很多批評。”豘批評主要集中在多元主義能否解決代表的普遍性問題和社會穩定問題,因為在競爭中獲勝的團體往往擁有了強大的影響政策制定的能力,弱小群體的利益無法得到有效的表達與維護,因此民主的合法性受到挑戰。相對于多元主義對政府不信任和強調競爭的特點,社團主義(corporatism)“在多元主義模型之外提供了一個可供選擇的方案。”豙根據《布萊克維爾政治學百科全書》解釋,社團主義是一種特殊的社會-政治過程,在這個過程中,數量有限的、代表種種職業利益的壟斷組織與國家機構就公共政策的產出進行討價還價。為換取有利的政策,利益組織的領導人應允通過提供其成員的合作來實施政策。社團主義區別于多元主義參與模式之處在于,在社團主義的社團內部僅有精英民主或實行寡頭統治;社團主義制度下的社團往往壟斷了某種職業或行業的利益代表權和

參與政策制訂權;這種壟斷的特權地位得到國家認可或系由國家創設。

(二)社團主義理論中的政府與社會關系

首先,在社團主義的理論視野中,現代政治與社會生活的主要特征是國家與社團占據著主要地位。一方面,國家/政府在現代生活中無疑具有重要的地位,它不僅發揮著將高度分化的社會有效整合在一起,維持社會秩序和穩定的功能,而且還將合法介入到經濟部門,影響社會福利的生產與分配。同時,國家/政府還將保證人類社會一些重要的價值能夠實現如社會公正,“當社會組織的表達機制已經被分割,其中的一些團體被漠視”時,國家/政府將積極地做出行動,“它可以強制通過平衡權力的安排,來降低組織之間相互侵壓的現象”,“在不同勢力的組織之間實現力量平衡”。豛另一方面,社團主義同時認為現代社會是日益組織化和分工化的社會,在現代社會中存在著大量的、利益分化的組織,這種現狀改變了現代政治參與的樣式,組織化使得分散的弱小的群體政治影響力減弱,分工化使得利益分化,難以形成廣泛的利益共識。這兩個因素結合在一起會導致政治參與的單位日益向正規的、組織化的利益聯合體的方向發展,基于某種利益上的一致,為了增強政治參與的能力和加大成功影響政策制定的可能性,個人或群體會通過一定的形式組織在一起,向政治系統施加壓力。和多元主義一致,社團主義也認為組織或集團在現代政治生活中起著重要的作用。不同的地方是,多元主義只看到了這些組織或集團的利益聚合和表達作用,而社團主義認為這些組織或集團除了進行利益聚合和利益表達之外,還要承擔一種超越自身利益之外的準公共(quasi-public)的社會責任,它要站在社會整體的立場上協調、組織所屬成員和被委托推行政府政策的責任。豜這樣,社團主義理論中的社會團體就不僅僅是一種單純的利益團體,而是一種功能團體,團體的形成往往建立在職業分工的紐帶之上,這種在現實社會中日益涌現的行業性組織不僅能代表組織成員的利益,并且由于其專業化的優勢還能在幫助政府實施相關的政策。

其次,社團主義理論認為國家與社團之間應該采取合作觀點。政治學者菲利普·C·施米特對社團主義做出經典的定義,他把社團主義視為對國家和社會功能組織間常規性互動體系的概括,它的特征是:這個利益代表系統由一些組織化的功能單位構成,它們被組合進一個有明確責任(義務)的、數量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中。它得到國家的認可(如果不是由國家建立的話),并被授權給予本領域內的絕對代表地位。作為交換,它們在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面,受到國家的相對控制。豝作為一種針對多元主義而生并審慎汲取歐洲有關政府社會結構安排經驗的理念,出于對沖突破壞社會秩序和競爭導致不公正的擔憂,社團主義表現出了強調政府與社會協調合作的觀點。國家與這些功能團體——行業化組織之間應該建立一種有序、合作及穩定的制度化關系,因為這意味著社會和國家雙方通過合作而獲益:一方面,社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來,有序地參與到政策的過程中去;另一方面,從這種制度化的參與機制中,國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權。豞具體來說,公民團體被一定程度的吸納到國家體制內,它們通過正規化、穩定化的途徑與國家打交道,反映公民社會對國家和政府的意見與要求,在一個更高的層次上主張公民與社會的利益。這些團體在相關領域內的代表性地位和聯系渠道受到國家的承認和保護,國家甚至為其提供相應的資源,這樣多元主義競爭模式下可能產生的不公平可以避免。因為在自由競爭的情況下,利益團體權力不平衡會導致一部分團體擁有反映利益的優先渠道,從而有可能將一部分利益排除在政策議程之外,這就產生了不公平,進而埋下了社會沖突和動蕩的不安因素。而社團主義排除了競爭,從而為社會群體平等地進行政治參與和利益表達提供了可能,特別是對一些處于弱勢中的社會群體,社團主義模式避免了他們在競爭中由于資源等方面的限制而落敗的命運,保障了他們相關權利的實現。與此同時,作為國家對功能團體支持行為的交換,國家享有對這些功能性團體一定程度的控制權,這些功能團體對相關的公共事務有向國家提供建議和接受咨詢的責任,提供專業化的援助。同時在決策完成后有執行和落實公共政策的義務,它們還應把本集團成員完好地組織起來,限制他們的過激行動,保證社會的穩定和有序。由于這些功能團體在某種程度上承擔了準公共性職能,國家/政府因此可以減少治理的成本。

三、社團主義對事業單位改革的啟示

(一)事業單位改革的現狀及問題

自20世紀80年代以來,全球性的組織和制度變遷的大趨勢乃是公共部門瘦身(public-sector downsizing )。在這一浪潮的沖擊下,國有企業的民營化浪潮洶涌澎湃自不待言。民營化浪潮的沖擊還波及非企業性質的公共部門組織,公共部門改革的具體策略可以概括為四種:市場化、分散化、公司化和民營化。在這樣的全球性的浪潮中,事業單位的改革自然也不可避免地走向“企業化”或“市場化”,正如世界銀行的報告所說,“改革使事業單位越來越不像機關,越來越像企業”豟。在現實中,許多事業單位已經發生了深刻變革。事業單位改革主要包括:一是通過“放權、搞活、脫鉤、轉制”等改革,對經營性事業單位進行了轉制改企;二是財政供養體制由統收統支的“全額撥款”變為“全額補助、差額補助、自收自支(比例為60%、20%、20%)”三種形式的預算管理,逐步改變了國家包辦所有事業單位的格局,在此基礎上實行“定額或定項補助”的“收支統管”的預算管理體制;三是隨著政府職能轉變和行政機構改革,按照政事分開、事企分開的原則,對事業單位進行分類改革,在加大人事制度、收入分配、社會保險等領域改革的同時,強化了社會事業領域的公共服務職能,不斷增加財政投入;四是對公用事業領域引入市場機制,加強市場準入和市場服務監管;五是在社會事業發展中引入民間和社會力量。豠這其中最為顯著者就是“事業單位的企業化”。許多事業單位早已實行企業化管理,而不少長期實行這種不倫不類制度的事業單位已經開始正式轉制為企業(如:自2004年5月以來,全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市除人民出版社保留為事業單位之外,其他出版社均轉制為企業豣)。同時,相當一部分事業單位已經同政府部門脫鉤,開始獨立運作,走向民營化。然而,這種市場化的改革取向引起了諸多問題,如責任、效率、質量、公平等,正如世行的報告所指出,“雖然過去的改革努力取得了很大成績,但在服務提供方面引入了一些不合意的激勵因素”,導致了“服務質量參差不齊,成本有效性不夠,人們享受服務的機會不均等”。豤當現代國家的決定性特征變為公共服務的提供者和付費者時豥,相對于私人市場而言,國家理應發揮更大的作用。

(二)社團主義對事業單位改革的理論借鑒

徐勇先生在探討中國社會治理的轉型問題時認為,可以借鑒、吸取多元主義和社團主義的分析框架和價值取向存在一些“合理的內核”,并進一步指出,社團主義由于“強調合作,主張對分化的權力進行制度化的整合,強調國家和社會團體的制度化合作,國家和利益團體的關系是互動合作、相互支持的”,“政府對社會的介人是適當性選擇,它能夠起到強制的平衡作用”,“通過國家主導下的國家與社會的合作達到社會的相對均衡、有序和協調”,因而“對于當代中國政治社會發展和治理模式的轉型似乎更有積極意義”。這既是考慮到由于歷史和傳統因素,社團主義對于當代中國政治社會發展更有解釋力。也同時考慮到社團主義作為制度安排的價值理念,有助于中國治理模式的平穩轉型。豦在改革事業單位、改善公共服務的提供方面,社團主義也有值得借鑒的地方。

對于發展中的中國公共服務而言,考慮到現實的矛盾和歷史的影響,社團主義模式更有值得借鑒的地方。這是因為,對于中國的公共服務體系而言,有兩個問題特別值得關注,一是如何保證不同群體的公共需求被滿足,特別是一些弱勢群體在公共服務的需求上更強烈;二是如何提高公共服務生產與供給的效率,這與中國現在按人均占有財富來衡量并不富裕的國力和國情密切相關。社團主義模式一方面優化了公民對公共服務需求的表達機制,另一方面也優化了公共服務生產和提供的機制。在需求表達方面,功能社團組織與其他民主政治機制一起來決定對公共服務需求內容、層次和水平。正如有的學者所評論的,社團主義模式“是一個更為有效的代表制形式,也是一個更完善的社會政治結構,它體現的組織、理性、控制和協商等原則,可以使政治過程免除混亂和沖突,在現代社會建立文明競爭的政治秩序。”豧社團主義對政治理論的貢獻就是它注意到了“利益集團的協商功能,與正式立法過程聯合達成一致”,以及對談判中不平等和自利的質疑。豨在社團主義模式下,功能性的社團可以使公民/社會對于公共服務的需求真實全面的向政府傳遞,而政府在確認公共需求并做出相關決策時能夠獲得這些專業化的功能社團的建議,相關政策的正確性與科學性得到技術上的支持。正如施米特所說,“社團主義,作為一個利益代表系統,是一個特指的觀念、模式和制度安排類型,它的作用,是將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中。”豩同時,政府在提供公共服務的方式上可以尋求與功能社團的合作在提供公共服務方面,功能社團可以幫助政府確定公共服務供給的方式或者自身承擔起某種公共服務的生產與供給。在面對公民日益個性化、多樣化的公共需求,眾多的功能社團能夠幫助政府走出專業化困境,讓它們負起監督與控制公共服務生產和提供的責任,改進公共服務生產和提供的效率。政府能夠利用各社會團體協調與社會上各種利益群體的關系,進而使政策的貫徹執行能夠暢通無阻。