論我國檢察機關職權的改革

黎曉露

摘要我國檢察機關是國家的法律監督機關,國家賦予其檢察權是為保障國家法律的正確實施,檢察機關職權配置是否得當,是關系到依法治國方略能否實現的關健。本文指出在改革我國檢察機關的職權方面,應當賦予檢察機關在刑事審前程序中的司法審查功能;賦予檢察機關在自訴案件中,當刑事自訴人由于特定原因不能繼續參加或者維持訴訟的情況下擔當訴訟的職權;落實并加強民事和行政領域中檢察機關的法律監督權;賦予檢察機關代表國家提起公益訴訟的職權。

關鍵詞檢察機關檢察職權檢察改革

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-171-02

一個機關的憲法定位,實質上是國家權利的配置問題,從權利配置和權力沿革的角度更能反映該機關所行使的國家權力的本質。研究檢察機關及其檢察權的憲法地位和性質,必須從檢察制度的沿革,國家權力運行的基本規律和架構,我國的憲政制度,法制建設的現狀以及現實發展的角度去把握。檢察機關的職權配置是否科學、合理,直接關乎檢察權能否有效行使,因此各國都依據本國檢察機關的法律性質、地位以及政治制度和司法制度的特點來建立符合本國檢察權運行規律的檢察機關的職權配置方式。總體而言,我國檢察機關的職權配置的基本內容適合我國對檢察機關性質的定位和我國的國情,但是隨著我國法制文明的進步和法制文明的進步和法治實踐的發展,現行有關立法的滯后性日益突出,與有關的爭鳴、探討也因此成為我國檢察改革中的一項重要內容和議題。本文試圖系統梳理與其相關的問題提出具體的改革方案,并提出具體的改革方案。

一、我國檢察機關的立法現狀

根據我國《立法法》第8條的規定,涉及人民檢察院的產生、組織和職權的事項,只能由法律規定。根據我《憲法》第l3l條的規定,人民檢察院要依照法律規定獨立行使檢察權。這就為我國檢察機關職權的正當行使提供了最有效的憲法依據和保障。作為同樣屬于憲法類法律規范的人民檢察院組織法是規范我國檢察機關職權最為具體的法律,現行《檢察院組織法》第5條確定了我國檢察機關所享有職權的基本框架。此外,其他部門法對檢察機關的職權亦有涉及,如《國家賠償法》、《監獄法》、《引渡法》等等。由于訴訟活動是檢察機關職權運行的基本領域,因此三大訴訟法,尤其是刑事訴訟法對檢察機關職權的規定亦是相對比較集中。

關于檢察機關職權的法律規定體現了立法當時的檢察實踐需要,但是隨著檢察實踐的發展和檢察理論研究的深化,我們發現了一下一系列的問題:

第一,我國現有部門法中關于檢察機關職權的規定并不能完全體現憲法對檢察機關的授權或者滿足憲法賦予檢察機關的使命,已經滯后于我國法制實踐的發展,因此需要對檢查職權進行從新界定解釋,豐富內涵。例如,隨著我國市場經濟的發展有一些需要檢察機關進入擔當法律關系的主體,以維護國家利益和社會公共利益,因此檢察機關有必要擁有提起公益訴訟的職權,但是目前我國《檢察院組織法》、《民事訴訟法》等相關部門法對此并無規定,以至一些地方的檢察機關所進行的提起公益訴訟的改革嘗試雖然符合憲法對檢察機關“法律監督機關”性質定位,但卻缺乏具體部門法的支持,形成檢察權在實踐中某些場合的缺位現象。

第二,現行檢察機關職權的法律規范之間還缺乏一個統一完整的權力體系,尤其是,作為集中規定檢察機關職權的《檢察院組織法》與其他部門法之間在有關內容上所出現的斷裂比較明顯。比如,《刑法》第98條規定了告訴才處理的案件,如果被害人因受強制、威嚇無法告訴的,人民檢察院也可以告訴。民事訴訟法和行政訴訟法則分別規定了人民檢察院對該兩大訴訟的法律監督權,但是這些職權卻在檢察院組織法中沒有得到體現。

第三,從立法技術的角度來看,現有調整檢察機關職權的部門法在有些相關內容的規定上還存在瑕疵。其中,有些瑕疵是由于立法本身的不明確所導致,而有些瑕疵則是由于有關法律修訂、變更而導致的。如《人民檢察院組織法》第5條中關于免予起訴的規定已經由于我國在1996年修訂《刑事訴訟法》時廢除免予起訴制度而顯得不合時宜。

二、我國檢察機關職權完善的立法建議

由于檢察院組織法是規范和調整檢察機關職權最為集中的法律,因此改革和完善檢察機關職權應當以《人民檢察院組織法》為中心,通過對其相關條款的縝密設計和合理整合而建立起來的關于檢察機關職權的科學體系。對此,我國現行的檢察機關職權應做出如下重大改革:

第一,賦予檢察機關在自訴案件中,刑事自訴人由于特定原因不能繼續參加或者維持訴訟的情況下擔當訴訟的職權。

自訴的對象盡管涉及公民健康、人格、名譽、精神或物質財產等個人權益方面的犯罪,但既然構成犯罪,從根本上來說都是危害國家或社會利益的行為。因此,當自訴機制由于某種原因發生障礙,致使被害人不能正常行使自己的訴訟權利,使犯罪分子有可能逃避法律的制裁時,國家應進行必要的干預,以維護被害人的合法權益,保證法律的正確實施。

從各國的法律規定看來,國家對自訴進行干預主要適用于兩種情況。第一種情況是,被害人由于各種原因,致使不能或難以履行自己的起訴權,由檢察機關代其提起和參加訴訟。如我國《刑法》第98條規定,對于告訴才處理的犯罪,如果被害人因受強制、威嚇無法告訴的,人民檢察院也可以告訴。第二種情況就是檢察機關擔當自訴,即被害人已經提出控訴,自訴程序已經進行,但被害人于提起自訴后因某種原因不能繼續進行其訴訟行為,在此種情況下,國家有必要進行干預,使已經開始的自訴程序得以繼續進行下去,干預的方式就是由公訴機關介入,替代被害人行使支持控訴的職能。我國在民主革命時期曾采用過檢察員協助擔當自訴的作法。如1939年4月4日《陜甘寧邊區高等法院組織條例》第14條規定,協助擔當自訴是檢察員的職權之一。但是這種做法在我國現行法律中卻無相關規定,因此應當通過立法賦予檢察機關在必要情況下擔當自訴的職權。

人民檢察院擔當自訴的必要情況應當從訴訟需要和實體需要兩個方面加以界定,訴訟需要指根據案件性質、影響,為維護國家利益和社會利益,保證法律的正確實施,人民檢察院認為有必要參與訴訟,進行干預。人民檢察院在自訴過程中參與的緣由,可以應當事人及其親屬的請求,可以根據人民法院的通知或要求,也可以根據有關機關、團體或公民的反映依職權主動決定。

第二,賦予檢察機關在刑事審前程序中的司法審查功能。

在刑事偵查過程中的強制措施如逮捕、扣押、強制人身檢查等都伴隨著國家強制力的公權力運作行為,其在行使過程中必然涉及到對公民相關基本人權的限制或者剝奪,因此為了實現偵查程序中的人權保障,西方法治國家普遍采取讓法院介入偵查而對偵查機關強制措施和強制偵查行為的適用。偵查機關不僅有權采取勘驗檢查、詢問證人、鑒定等偵查行動,而且連適用拘傳、取保候審、監視居住等強制性偵查行為,也是自行決定,偵查權因此而被濫用的危險增大。

可見加強對偵查機關強制措施和強制偵查行為的外在監督和控制已是我國司法改革的當務之急。但根據我國國情和法制發展的現狀,在近期實行由法官控制強制措施和強制偵查行為的令狀制度不太現實,而比較適宜強化檢察機關對偵查機關強制措施和強制偵查行為的監督與制約。主要基于以下兩點考慮:第一,西方國家實行由法官對偵查機關的強制措施和強制偵查行為進行司法監控的前提條件之一是有獨立的、區別于庭審法官的治安法官或者預審法官、偵查法官。而在我國,不存在獨立的、區別于庭審法官的治安法官、預審法官或偵查法官制度,而且我國的法院總體上與偵查機關是互相配合的關系。倘若由現有法院中的法官來從事對偵查機關強制措施和強制偵查行為的司法審查和監控,效果可能適得其反,背離制度設計者加強對犯罪嫌疑人權利保護的初衷。第二,基于檢察機關的法律監督地位和對刑事訴訟活動實施監督的職能,由檢察機關對偵查機關所采取的強制措施進行是否準許的審查批準,可以實際發揮司法審查的功能,同時也能避免在沒有建立預審法官或者偵查法官之前,庭審法官過早介人審前程序而先人為主地產生被告人有罪的預斷。

第三,賦予檢察機關對于涉及國家利益和重大公共利益的民事、行政案件,代表國家提起公益訴訟的職權。

公益訴訟是指檢察機關、社會組織、公民個人等在國家 利益或者重大公共利益受到侵害時,以有關侵害主體或者行政訴訟制度。具體包括民事訴訟和行政訴訟。我國法律并未明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權利,因而目前檢察機關提起公益訴訟面臨著法律上原告資格的障礙。我國《民事訴訟法》第108條規定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”由此可見,無論是民事訴訟還是行政訴訟,我國法律均要求原告必須與爭議事項具有直接利害關系,從而給檢察官提起公益訴訟造成障礙。

當前我國正處于社會轉型期,經濟發展快速,利益分化加劇,各方面的制度還不完善,環境污染、破壞自然資源、侵害消費者權益、不正當競爭等嚴重損害國家利益、公共利益和不特定多數人利益的案件數量呈不斷上升趨勢,公共利益得不到有效保護的問題日益凸顯。為應對此種情況,建議修改法律,拓寬我國民事訴訟和行政訴訟的原告資格,增設公益訴訟,賦予檢察機關提起公益訴訟的權力,以便在國家利益、公共利益受到不法侵害時,檢察機關可以作為原告提起公益訴訟,從而使國家利益、公共利益獲得有效的救濟。

公益訴訟制度的確立將會在相當大的程度上擴大司法對社會的間接管理功能,同時由于公益訴訟涉及社會公共利益,由檢察機關提起訴訟并由法院進行裁判,意味著檢查和審判功能的同時拓展,而這正是法治社會的必要命題。因此,檢察機關享有擔當公益訴訟的職權是我國走向法治之路的正確選擇。

第四,落實并加強民事和行政領域中檢察機關的法律監督工作。

在檢察實踐中一個比較突出的問題是檢察機關一般將工作的重心放在刑事訴訟領域,法律監督權的行使也更多地側重于進行刑事訴訟法律監督,而在民事和行政領域中,法律監督權的行使則相對乏力。為了充分行使憲法的授權,檢察機關在注重刑事訴訟法律監督的同時,也要落實和加強民事和行政領域中檢察機關的法律監督權。為此,應當在立法中做出如下兩項職權的改革和完善:

其一,明確規定檢察機關對民事訴訟活動和行政訴訟活動實行法律監督。進行法律監督,是人民檢察院行使法律監督權的重要體現之一,在我國民事訴訟法和行政訴訟法中均有相關規定。但是人民檢察院的此種監督權卻沒有規定在檢察院組織法中,因此為了實現檢察機關職權體系的完整性和協調性,有必要在人民檢察院組織法中對此條予以明確規定。行政訴訟中同樣存在類似的向題。

其二,賦予檢察機關對限制、剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰行為是否合法實行法律監督。限制、剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰,與公民的基本權利密切相關,倘若不加以有效的監督和制約將極易被濫用而侵犯公民的合法權益。為維護國家法律的正確實施,加強對公民個人的人權保障,維護行政強制措施和行政處罰行為對象的合法權益,有必要賦予檢察機關對限制、剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰行為是否合法實行監督的職權。