論構(gòu)建審調(diào)分離下的人民調(diào)解制度

陳曉暉

摘要我國(guó)民事訴訟法規(guī)定了審判和法院司法調(diào)解兩種獨(dú)立制度,因其程序內(nèi)部的不當(dāng),引發(fā)了學(xué)者對(duì)司法調(diào)解制度存廢的爭(zhēng)論。立法者有必要通過(guò)審調(diào)分離的制度改革,構(gòu)建起一個(gè)以人民調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)的訴訟外人民調(diào)解制度,以滿足由剛性判決來(lái)塑造我國(guó)民事審判方式的基本性格特征和當(dāng)事人對(duì)可替代糾紛調(diào)處方式的程序性權(quán)利的需要。

關(guān)鍵詞司法調(diào)解審調(diào)分離人民調(diào)解聯(lián)調(diào)委

中圖分類號(hào):D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-161-02

筆者結(jié)合在上海市虹口區(qū)歐陽(yáng)路街道司法所工作實(shí)際,對(duì)法院的司法調(diào)解制度及現(xiàn)行的人民調(diào)解制度進(jìn)行了近2年的調(diào)研,提出在審調(diào)分離的構(gòu)架下建立人民調(diào)解制度的構(gòu)想。

一、制度由來(lái)

(一)調(diào)解制度的歷史回顧

調(diào)解作為中國(guó)傳統(tǒng)法文化資源,是中華法系的基本標(biāo)志。早在西周的銅器銘文中已有記載,并逐漸形成一個(gè)多元化的糾紛解決機(jī)制。調(diào)解在古代不僅是民間的血緣、地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,在官方衙門的公堂上,它也是與審判和判決密不可分的解紛方式。在實(shí)際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合,形成互動(dòng),如清代的民間調(diào)判制度。

近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng),在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,得到進(jìn)一步發(fā)展,但該階段是以基層政府調(diào)解為主,仍系訴訟外的人民調(diào)解的范疇。

調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個(gè)新的階段,并形成制度化的系統(tǒng),成為當(dāng)時(shí)糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解,群眾團(tuán)體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式,而且出現(xiàn)了司法調(diào)解,并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”。

由此,以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解并存的局面形成。

(二)調(diào)解的制度分野與立法演變

我國(guó)先后通過(guò)一系列法律,法規(guī)的制定和修改,確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度。我國(guó)民訴法第16條規(guī)定,人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下,調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛,如有違背法律的,人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正。這就從法律上肯定了基層法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

建國(guó)后,國(guó)家對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行了一系列的立法活動(dòng),從1954年的政務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織通則》到1989年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》以及2002年最高院通過(guò)的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力,對(duì)當(dāng)時(shí)的人民調(diào)解工作起到了積極的作用。

與人民調(diào)解相伴同行的法院調(diào)解也經(jīng)歷了類似“調(diào)解→判決→調(diào)解”的歷程。1982年第一部《民事訴訟法》一改60年代以前的“調(diào)解為主”的司法慣例,規(guī)定“人民法院審理民事案件應(yīng)當(dāng)著重進(jìn)行調(diào)解;調(diào)解無(wú)效,應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行判決”,實(shí)現(xiàn)從“調(diào)解為主”到“著重調(diào)解”的轉(zhuǎn)軌。1991年頒布的《民事訴訟法》又刪去了“著重調(diào)解”的規(guī)定,代之以“根據(jù)自愿與合法原則進(jìn)行調(diào)解”。1998年最高院頒布的《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問(wèn)題的若干規(guī)定》僅一條對(duì)調(diào)解作了簡(jiǎn)約規(guī)定。而1999年制定的《人民法院五年改革綱要》則未將調(diào)解納入改革范圍。法院調(diào)解日趨冷落,至2005年,法院調(diào)解又被提到“東方經(jīng)驗(yàn)”的高度。

可見(jiàn),人民調(diào)解制度總是伴隨著法院的司法調(diào)解制度亦步亦趨地走到今天。

二、制度分析

(一)調(diào)解的制度價(jià)值

西方法諺說(shuō),壞的調(diào)解勝過(guò)好的判決。言下之意,法院的訴訟處理不大可能導(dǎo)致訴訟的真正解決,無(wú)法導(dǎo)致一個(gè)訴訟雙方都能接受的結(jié)果。由此,調(diào)解的制度價(jià)值大致可概括如下。

首先,運(yùn)用調(diào)解手段解決民事糾紛在中國(guó)由來(lái)已久,且深受儒家“和為貴”、“中庸”、“息訟”等無(wú)訟思想的影響,調(diào)解觀念根深蒂固。

其次,調(diào)解較之訴訟程序時(shí)間短、效率高、成本低,且當(dāng)事人在互相退讓妥協(xié)中達(dá)成協(xié)議諒解,有利于維系感情,日后還能合作,不至于矛盾激化、反目成仇;而訴訟審判則不是秘密地進(jìn)行,必須打開(kāi)一個(gè)缺口,引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督力量,使得矛盾暴露在社會(huì)輿論下,雙方爭(zhēng)鋒相對(duì)異常白熱化,不利彼此關(guān)系的修復(fù)。調(diào)解能徹底化解矛盾,從當(dāng)事人心里根本解決糾紛,緩解社會(huì)矛盾,有利于社會(huì)穩(wěn)定,被世界人民譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。

再者,有利于節(jié)約大量的司法資源,使法官隊(duì)伍建設(shè)真正走上“精審判、職業(yè)化、精英化”道路。當(dāng)前審判人員編制不能與激增的受理案件適應(yīng)。法院成為解決糾紛的第一道、最后一道,甚至唯一一道防線,大小的案件潮水般地涌向法院,造成司法資源的極度浪費(fèi)。

最后,調(diào)解能滿足和解決不同當(dāng)事人價(jià)值取向多元化的問(wèn)題。當(dāng)事人愿意犧牲部分公平來(lái)?yè)Q得糾紛的及時(shí)解決(效率),這也體現(xiàn)了當(dāng)事人對(duì)某種司法利益交換價(jià)值的自主選擇權(quán)。

(二)審調(diào)合一構(gòu)架下司法調(diào)解的制度弊端

1.將調(diào)解規(guī)定為我國(guó)民事訴訟法的一項(xiàng)基本原則是欠缺合理性的

第一、法官的身份競(jìng)合及調(diào)解偏好,使重調(diào)輕判成為必然,這是因?yàn)?(1)法律規(guī)定,經(jīng)過(guò)調(diào)解結(jié)案的案件不得再提起上訴。這也就意味著一審法官不存在錯(cuò)判的可能了,這是一個(gè)評(píng)價(jià)法官業(yè)務(wù)水平的重要的指標(biāo),自然受到法官們的垂青,成為法官的偏好了;(2)面對(duì)目前嚴(yán)峻的上訪形勢(shì),調(diào)解結(jié)案明顯具備避免政治風(fēng)險(xiǎn)的諸多優(yōu)勢(shì)。

第二、強(qiáng)制與自愿的矛盾,使自愿原則變形虛化而難以實(shí)現(xiàn),變相強(qiáng)制調(diào)解。法官的雙重身份的競(jìng)合更易獲得調(diào)解成功,但不易真正貫徹自愿原則。司法實(shí)踐中,強(qiáng)制的契機(jī)不會(huì)以純粹的形式表現(xiàn)出來(lái),而是采取盡可能隱蔽的方式。“以勸壓調(diào),以判壓調(diào),以拖壓調(diào),以誘壓調(diào)”的情況時(shí)常發(fā)生,故有當(dāng)事人當(dāng)庭被迫同意了調(diào)解書(shū)的內(nèi)容,在調(diào)解書(shū)送達(dá)時(shí)往往行使反悔權(quán),拒絕簽收,再進(jìn)入訴訟程序,浪費(fèi)司法資源、增加訴訟成本。

第三、調(diào)解書(shū)送達(dá)難,調(diào)解易被個(gè)別當(dāng)事人當(dāng)作訴訟過(guò)程中的一種手段被不正當(dāng)?shù)睦谩１热?以反悔權(quán)試探對(duì)方當(dāng)事人的心理狀況底細(xì),揣摩法官處理結(jié)果,反反復(fù)復(fù),作為討價(jià)還價(jià)的砝碼、拖延訴訟的目的,增加訟累、濫用司法資源。

2.法院司法調(diào)解無(wú)法使公眾樹(shù)立起司法的最高權(quán)威意識(shí)

第一、法官“背對(duì)背”地與當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解,穿梭于它們之間進(jìn)行討價(jià)還價(jià),法官的中立地位與尊嚴(yán)難以維系,司法權(quán)威難以樹(shù)立。

第二、法院調(diào)解制度缺乏對(duì)調(diào)解程序的相關(guān)監(jiān)督制約條款,法院調(diào)解中實(shí)體法和程序法對(duì)法官的約束均被軟化,從而助長(zhǎng)了司法不公,司法腐敗和地方保護(hù)主義等不正之風(fēng)。

3.司法調(diào)解與調(diào)解制度天然秉性相悖

第一、調(diào)解并不意味在降低成本的前提下盡量實(shí)現(xiàn)審判式的糾紛解決,而應(yīng)該是從側(cè)面促使當(dāng)事人自主解決糾紛的制度裝置。讓步息訟與權(quán)利保護(hù)的矛盾,使當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)保護(hù)。調(diào)解的本質(zhì)特征在于當(dāng)事人部分地放棄自己合法權(quán)利,這種方式不同于判決——權(quán)利是受國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)的利益的本質(zhì);一味堅(jiān)持查清事實(shí)、分清是非,只會(huì)增加訴訟成本,降低調(diào)解的效率性功能。另外,確定查明事實(shí)、分清是非作為調(diào)解原則不能滿足程序邏輯上的自恰性,因?yàn)樗桥袥Q的前提,不應(yīng)該是調(diào)解的前提,調(diào)解僅以雙方合意為前提。

第二、審判是程序的典型,調(diào)解較審判而言,卻具有一種反程序的外觀。嚴(yán)格依法解決糾紛與適用法律的流動(dòng)性、隨意性的矛盾,使合法性原則得不到遵守;強(qiáng)調(diào)調(diào)解以查清事實(shí)、分清是非為基礎(chǔ)的規(guī)定與處分原則相悖,也不符合現(xiàn)代契約自由精神,與其簡(jiǎn)便、快速、徹底、低成本、高效的目的和初衷不符。

綜上所述,在審調(diào)合一構(gòu)架下的司法調(diào)解和人民調(diào)解并存的弊端顯而易見(jiàn)。兩者是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系,這種沖突逐漸形成制度間的內(nèi)耗。這樣的制度設(shè)計(jì),使司法調(diào)解與人民調(diào)解之間關(guān)系尷尬。社會(huì)轉(zhuǎn)型,人民調(diào)解的社會(huì)價(jià)值以及實(shí)踐受到冷落,咎其原因,是人民調(diào)解沒(méi)有最終的強(qiáng)制執(zhí)行力。相比法院的司法調(diào)解,理性的當(dāng)事人自然不大可能去優(yōu)先考慮。

三、制度構(gòu)建

筆者認(rèn)為,人民調(diào)解制度走到今天,出現(xiàn)了該制度本身無(wú)法突破的瓶頸,必須整合資源,夯實(shí)制度對(duì)接的理論基礎(chǔ)。整合地區(qū)司法資源、完善現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會(huì)制度、形成合力,構(gòu)建起調(diào)審分離的人民調(diào)解格局才是不斷

完善人民調(diào)解制度的發(fā)展方向和可靠路徑。

(一)明確基本構(gòu)建理念

首先,確立正當(dāng)?shù)脑V訟目標(biāo)—判決,將調(diào)解從法院訴訟程序中分離出去,并整合其他形式的調(diào)解制度建立單一、有效的訴訟外人民調(diào)解制度。

其次,我們犧牲調(diào)解的部分靈活性而是其走向程序化、制度化,使調(diào)解真正成為民主、高效、低成本的合意解決糾紛機(jī)制。

再者,真正賦予雙方當(dāng)事人以程序選擇權(quán),充分尊重當(dāng)事人意思自治,選擇最利己的程序,實(shí)現(xiàn)利益的最大化。由當(dāng)事人的意志決定在調(diào)解與審判之間轉(zhuǎn)換,但當(dāng)事人一旦從一個(gè)程序轉(zhuǎn)向另一程序便不可逆轉(zhuǎn),即“程序權(quán)利兩次用盡”,避免程序的反復(fù)導(dǎo)致權(quán)利被濫用。

賦予調(diào)解書(shū)最終的司法效力,具有強(qiáng)制執(zhí)行力。取消反悔權(quán),調(diào)解書(shū)自雙方達(dá)成合意,自愿簽署時(shí)即刻生效,具有法律約束力,而并非一般的協(xié)議或合同效力,并不得再提起訴訟。

(二)框定具體制度安排

1.總體制度構(gòu)建

實(shí)現(xiàn)審調(diào)分離、適度庭前調(diào)解制度,以聯(lián)調(diào)委的調(diào)解程序前置或“程序權(quán)利兩次用盡”取代庭審中的司法調(diào)解程序。

2.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建制

由各級(jí)司法局、人民法院共同組建的人民調(diào)解指導(dǎo)委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),各級(jí)司法局的分管領(lǐng)導(dǎo)任相應(yīng)各級(jí)聯(lián)調(diào)委主任。實(shí)踐證明,堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體系是保證。

3.調(diào)解庭層級(jí)設(shè)置

市、區(qū)分別設(shè)置兩級(jí)聯(lián)調(diào)委;街道、居(村)委會(huì)設(shè)調(diào)解工作室,由司法所統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);在法院內(nèi)部設(shè)立人民調(diào)解工作室進(jìn)行訴前、訴中的人民調(diào)解工作,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與法院審判的科學(xué)對(duì)接;設(shè)立巡回調(diào)解庭,解決派出所等行政機(jī)關(guān)調(diào)解工作室常設(shè)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與其他行政部門的行政調(diào)解工作全面對(duì)接,真正做到調(diào)解工作全覆蓋。

4.人民調(diào)解員選任

這里涉及各級(jí)各類調(diào)解工作室調(diào)解員的任職資格、調(diào)解庭的組成及決議方式。人民調(diào)解員大致可分為常任調(diào)解員和非常任調(diào)解員兩類。常任調(diào)解員包括:在編的司法局(所)負(fù)責(zé)人民調(diào)解工作的人員、返聘的法院離退休的法官、居(村)委會(huì)中熟悉法律的工作人員等;非常任的調(diào)解員可以是律師志愿者、外聘法律專家、社區(qū)中威望較高的“老娘舅”等。調(diào)解庭的組成、決議可以參照仲裁庭的程序加以規(guī)制。

5.調(diào)解員的培訓(xùn)及考核

通過(guò)司法局選拔人民調(diào)解員來(lái)法院從事輔助調(diào)解工作,在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室,并抽調(diào)民庭法官進(jìn)行專門負(fù)責(zé)培訓(xùn)。建立法院和司法局之間的每月聯(lián)席會(huì)議,實(shí)行三個(gè)月一期的人民調(diào)解員法院輪換上崗培訓(xùn)制度,既使人民調(diào)解員協(xié)助法院進(jìn)行了審前輔助調(diào)解,減輕了民事法官的工作壓力,同時(shí)也使人民調(diào)解員接受了扎實(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉,形成對(duì)人民調(diào)解員的長(zhǎng)期輪訓(xùn)機(jī)制。完善目標(biāo)管理考核制度,形成一套行之有效的兼顧辦案數(shù)量、質(zhì)量、社會(huì)效果、申訴率、進(jìn)入執(zhí)行程序率等方面的激勵(lì)機(jī)制。

6.調(diào)解員職業(yè)化

經(jīng)過(guò)任職考試與調(diào)解實(shí)踐,符合調(diào)解工作要求的工作人員,可以持證上崗,換言之,需要達(dá)到“準(zhǔn)法官”標(biāo)準(zhǔn),才能制作高質(zhì)量的調(diào)解書(shū)。

7.調(diào)解程序保證

人民調(diào)解及其結(jié)果欲取得公正性的外觀,程序的保障必不可少,但是嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)有會(huì)破壞調(diào)解的靈活性這一根本性特點(diǎn)。所以,有必要制定全國(guó)統(tǒng)一的《人民調(diào)解法》,在程序上規(guī)范調(diào)解工作是調(diào)解結(jié)果具備最終法律效力的必要條件。

8.調(diào)解書(shū)法律效力

本文所討論的人民調(diào)解是目前司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下和法院系統(tǒng)指導(dǎo)下的民間調(diào)解制度。調(diào)解書(shū)本身欲取得終局的準(zhǔn)司法效力,而不是作為一般民事合同性質(zhì)的權(quán)利外觀,就必先使人民調(diào)解制度取得準(zhǔn)司法性,這就需要在統(tǒng)一的《人民調(diào)解法》中得以正名。只有具備上述條件才能真正形成調(diào)解書(shū)最終的準(zhǔn)司法效力和強(qiáng)制執(zhí)行力。

四、結(jié)語(yǔ)

只有構(gòu)建起審調(diào)分離的人民調(diào)解制度才能使人民法院的審判工作向法官職業(yè)化的“精審判”之路快步邁進(jìn),也才能使人民調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)司法資源的最大整合,減少制度間的沖突與內(nèi)耗,提高程序內(nèi)部的自恰性,實(shí)現(xiàn)審判與調(diào)解兩種制度的功能互補(bǔ),推進(jìn)人民調(diào)解制度繼續(xù)向縱深方向發(fā)展,發(fā)揮其應(yīng)有的功效,促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。