論我國刑事賠償確認制度之改革

汪 博 黃 原

摘要本文簡要的分析了刑事賠償確認制度的現狀,指出了刑事賠償確認制度存在的意義和現有問題,同時提出了相關的改革意見:引入聽證制度,保證刑事賠償請求人和違法機關能夠在公開公正的環境下充分表達自己的意見,使“確認”二字真正落到實處。同時結合先行處理程序,使一部分案情簡單、雙方對于賠償請求易于協商一致的案件能夠迅速得到解決,提高效率,減少訴訟。

關鍵詞刑事賠償確認制度聽證制度

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-059-02

我國現行《國家賠償法》中有一項特殊的制度,即賠償前的違法確認制度,它是受害人取得國家賠償的必經前置程序。其設計的初衷是給予賠償義務機關一個自己糾正錯誤的機會,同時減少訴訟,提高效率。但是,國家賠償法實施十多年的實踐表明,這項制度并沒有實現立法者的美好愿望。相反,由于立法粗疏,使得司法實踐中產生了許多問題。因此,在國家賠償法提上修改日程的今天,必須對此制度進行檢討,是保留還是改造抑或是直接廢除?我們必須做出選擇。

一、確認制度的內涵及意義

我國現行《國家賠償法》對刑事賠償中的“確認”概念語焉不詳,第20條第一款僅僅規定:“賠償義務機關對依法確認有本法第15條、第16條規定的情形之一的,應當給予賠償。”第二款規定:“賠償請求人要求確認有本法第15條、第16條規定情形之一的,被要求的機關不予確認的,賠償請求人有權申訴。”其他司法機關有關刑事賠償的規定中對于確認的概念也都模糊其辭。只有《人民檢察院刑事賠償工作規定》第6條對“確認”作了比較明確的定義:“本規定所稱確認,是指依法認定賠償請求人提出的賠償請求是否屬于國家賠償法第15條第(一)、(二)、(四)、(五)項、第16條第(一)項規定情形的程序。”

由此可見,刑事賠償中的確認制度是辦理刑事賠償案件的一個程序,其內涵是對行使偵查、檢察、審判、監獄管理職權的機關及其工作人員所行使的職權行為是否違法侵權依法進行審查和確定的法律活動。

在司法實踐過程中,確認制度非常關鍵,具有重要的法律意義:

一方面,它是產生國家刑事賠償法律關系的前提條件。如確認了司法機關及其工作人員行使職權的行為具有違法侵權性質,國家就負有刑事賠償義務,賠償請求人也就享有請求國家予以刑事賠償的權利。如未經確認或不予確認,國家刑事賠償法律關系則無從產生。

另一方面,它是確定國家承擔刑事賠償責任的法律依據。刑事賠償責任就其實質而言,也是一種侵權責任,是發生在刑事訴訟領域中的侵權責任,類似于民法中的特殊侵權行為。它應當適用無過錯責任原則,構成要件是:有損害事實、行為具有違法性、違法行為與損害事實有因果關系。確認就應以這三要件為標準,對司法機關及其工作人員行使職權的行為進行審查。一旦確認為違法侵權,就具備了國家承擔刑事賠償責任的法律依據,反之,國家承擔刑事賠償責任就沒有法律依據。豍

由此可見,確認的對象是司法機關及其工作人員行使職權的行為,確認的結果是確定司法機關及其工作人員行使職權的行為是否違法侵權,確認的作用是決定是否啟動刑事賠償程序。

因此,確認制度應當是為賠償請求人與違法機關提供一個平臺,就侵權責任的三個要件展開質證與辯論,雙方充分表達自己的意見,使事實問題清晰明確,形成一個結論。賠償委員會僅就賠償問題進行審理,確認過程中形成的結論將成為賠償委員會審理過程中的重要依據。賠償委員會僅依據此結論作出法律適用,形成判決,而不再對事實問題進行審理。

二、確認制度存在的問題

國家賠償法第20條對“確認”的規定閃爍其詞,沒有明確規定確認的主體、標準、程序和期限;雖然規定了不予確認有權申訴,但向誰申訴、申訴的審查期限、申訴的次數和層次未作明確規定。這不僅給賠償請求人申請確認造成困難,也給司法實踐帶來很大的不便。可以說國家賠償法第20條的規定與法治原則要求的公正、回避、控權、監督、效益等目標有一定差距。豎

首先,現行國家賠償法對確認主體沒有作出明確規定。司法實踐中,在公、檢、法分工負責的體制下,確認違法基本上是由涉嫌違法的機關自身進行。確認“ 門檻” 高低的標準掌握在賠償義務機關的手中,這種“ 自己當自己案件法官” 的程序使得確認違法極其艱難。另外,國家賠償法規定的確認程序救濟途徑是一種自律性的內部監督機制。在賠償義務機關拒絕拒絕確認的情況下,賠償申請人只能向其上級機關申訴并請求其確認。封閉的、不透明的、缺乏當事人參與的申訴機制,加上上下級相互依附的利益關系,其中立性、公正性很難保障。而作為最終處理機關的賠償委員會不享有對違法行為的確認權,因而賠償委員會的功能極其有限,甚至有人戲稱其為“計算器”。豏

其次,現行國家賠償法對確認的期限未作嚴格限定。因此有些確認機關出于對部門利益的考慮,對應當依法確認的違法事實往往不及時依法確認,拖延的情況屢見不鮮,使賠償請求人求賠無門,也給日后人民法院審理國家賠償案件的查證、質證工作帶來困難。

第三,現行國家賠償法對確認的形式沒有明確的規定。司法實踐中,確認的最主要的表現形式是有權確認機關作出的確認書,如果相應的侵權行為已被撤銷或被糾正,那么撤銷、糾正侵權行為的法律文書也應視為確認書。這些表現形式實踐中比較容易把握,但實踐中有相當多的司法行為比如法院錯發傳票、刑訊逼供、違法使用警械等等沒有相應的確認機制。

三、確認制度的改革

羅爾斯在《正義論》中提出程序正義理論,認為完善的程序正義才是一種最理想的狀態,通過公正的程序達到公正的結果才是權利保護的最佳狀態。關于程序正義的具體內容,學者們提出大體應包括以下方面:(1)裁判者是中立的;(2)程序能確保利害關系人參加;(3)當事人平等對話;(4)保證當事人充分陳述主張;(5)平等對待當事人;(6)程序能為當事人所理解;(7)充分尊重當事人的處分權;(8)維護當事人的人格尊嚴;(9)當事人不致受到突襲性裁判。豐

由上述可見,確認主體作為裁判者,不能是有利害關系的賠償義務機關,而應該單獨選擇一個中立的機關。確認程序不能是秘密的、背靠背的、書面的,而應當是公開的、賠償請求人與賠償義務機關面對面的、可以當場進行辯論、充分表達自己意見的。同時,考慮到成本與效率,確認程序應當具有準司法性或者司法性,即經過這一程序必須要解決一定的問題。

筆者意見,確認程序應當具有準司法性,用于解決刑事賠償的事實問題,為之后適用法律解決賠償問題做好準備工作。根據我國目前的司法現狀,在確認程序中引入聽證制度,無疑是一個良好的改革方案。

(一)確認程序中實行聽證制度的意義

首先,在確認過程中實行聽證程序有利于查清案件事實,提高效率。聽證的主要目的就是要弄清事實,發現真相。聽證一詞從字面上看,是聽取證據的意思,因此,聽證的核心程序是質證。刑事賠償案件設置聽證程序后,賠償請求人和賠償義務機關可以在一個中立機關的主持下,就司法侵權造成賠償請求人的損害事實進行舉證、質證,最后就事實問題形成一個結論。根據這一結論,可以對案件分流:簡單的、賠償義務機關主動賠付且雙方易于協商一致的,則進入先行處理程序;復雜的、賠償義務機關拒絕賠付的,則提交賠償委員會審判。這樣的程序設置,使賠償委員會對證據的認定更為客觀,有利于查清案件事實。同時,還可以提高賠償委員會的辦案效率。

其次,在確認過程中實行聽證程序有利于司法裁量權公正行使,為公正裁決提供了程序保障。我國的司法賠償義務機關與法院同屬于司法系統,因此賠償請求人往往對法院賠償委員會的自由裁量權抱有不信任的態度,他們希望通過一種合理的程序對司法裁量權進行控制和監督,聽證程序正好可以滿足他們的愿望。豑因為,聽證活動一般都要公開進行,這就使司法裁量權處于公眾監督之下,濫用自由裁量權的行為就會大大減少;賠償決定必須基于聽證結果作出,這就要求賠償委員會通過聽證查清案件事實,充分掌握證據材料、說明適用法律的理由,以事實為根據,以法律為準繩,客觀公正作出裁斷,盡可能避免主觀臆斷帶來的偏差;聽證程序有一系列為保證裁決公正運行的基本準則和相應制度作為保障,如職能分離原則、回避原則、禁止片面接觸原則、當事人在聽證程序中法律地位平等原則以及決定必須基于記錄原則等。豒

最后,在確認過程中實行聽證程序有利于增強最終結果的可接受性,盡快解決賠償糾紛。沒有人比當事人更了解真實情況,確認程序解決的就是違法行為認定的事實問題,所以如果不給賠償請求人一個陳述意見的機會就對這些問題作出認定,那么他們往往會對最終的裁判結果持懷疑態度。 “正義不僅要得到實現,而且必須以人們能看得見的方式實現”。經過聽證程序,當事人在聽證主持人主持下有一個陳述事實和說理、辯解的過程,對不利于自己的證據進行反駁,這體現了對當事人尊嚴的尊重,有利于促進賠償請求人對賠償活動的參與,保障了賠償請求人對定案證據的知情權。

(二)確認程序中實行聽證制度的具體構建

1.聽證程序的主體

聽證程序主體包括聽證組織者、聽證主持人、聽證當事人、聽證其他參加人員和旁聽人。其中負責聽證會的組織、保障聽證活動正常進行的工作人員主要指聽證主持人、聽證員和書記員。為了保證聽證的公正性,聽證組織者應由一個中立機關來擔任。筆者認為可以在人大法工委之下設立一個刑事賠償辦公室,專門負責解決刑事賠償的事實認定問題,由其中的工作人員擔任聽證主持人和書記員,而聽證員則設立一個聽證員目錄,類似仲裁員目錄,由大法官、法學教授兼職擔任。

2.聽證程序的啟動

聽證程序,應當由賠償請求人提出賠償申請后,由刑事賠償辦公室經過形式審查后決定是否啟動。刑事賠償辦公室決定聽證的,應當通知賠償請求人和賠償義務機關聽證的時間、地點以及聽證人員的組成名單,并告之各方有對聽證人員提出回避的權利。

3.聽證程序的內容

聽證的主要任務是查明司法侵權損害事實是否存在以及損害程度的大小。整個聽證過程將圍繞相關證據進行陳述、質證和申辯。聽證會正式開始前,主持人應當核對聽證參與人的身份,審查代理人的代理權限是否合法,并告之各方有舉證、質證、申辯的權力。聽證正式開始后,可以按以下步驟進行:

(1)由賠償請求人陳述賠償義務機關的侵權行為給自己造成的損害及損害程度并舉證。

(2)由賠償義務機關對自己做出的司法行為進行合法性闡述并舉證。

(3)由賠償請求人和賠償義務機關質證,并進行辯論。

(4)聽證會結束以前,聽證主持人可以組織賠償請求人和賠償義務機關,在自愿、合法的基礎上就賠償的具體事宜進行協商。

(5)聽證會結束后,協商一致的,直接進入先行處理程序;協商不一致的,提交賠償委員會依法作出裁判。

(6)聽證主持人根據所認定的事實和證據作出聽證報告書。其內容包括:案由;聽證參加人員的基本情況;聽證舉行的時間、地點、方式;聽證的簡單經過;最終查明的案件事實。聽證報告書送交賠償委員會,成為最終做出刑事賠償裁判的唯一事實依據。

四、結語

近年來,我國刑事賠償案件數量逐年上升,但賠償請求人真正獲賠償的情況卻不盡如人意。究其原因,主要是由于我國《國家賠償法》所規定的刑事賠償程序缺乏公正性、透明度,基本上是“暗箱”操作,賠償請求人即使提起刑事賠償請求,最終也往往不能獲得應有的賠償。因此,將公正的聽證程序引入刑事賠償程序中已勢在必行。

筆者對于刑事賠償程序的改革構想如下:賠償請求人向刑事賠償辦公室提出賠償申請,刑事賠償辦公室進行形式審查后,對于符合規定的決定召開聽證會,對賠償義務機關的侵權行為予以確認。確認后由聽證主持人組織雙方就賠償問題進行協商,若協商一致,則進入先行處理程序;若協商不一致,則由聽證主持人結束聽證會,作出聽證報告書,提交賠償委員會裁判。賠償委員會將根據聽證筆錄中認定的事實情況適用法律,作出最終裁判。