健全和完善我國行政監督制度的意義及對策分析

趙 宇 杜克丹

摘要隨著社會的發展,行政管理的范圍不斷拓展,行政權力也就不斷擴大,健全和完善對行政權力的監督與制約,顯得更為必要,特別是我國正處于經濟和社會的轉型時期,傳統的監督形式相對來說顯得力度不夠,這就要求我們對行政監督體制進行改革和完善。行政監督是國家民主與法制的重要內容,它對于保證國家法律、法規的正確貫徹實施,對于促進政府機關及其工作人員勤政廉政,對于規范行政行為,提高行政效能以及保障行政相對人的合法權益,都有著重要的意義。

關鍵詞行政監督制度意義對策分析

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-055-02

一、行政監督的內涵及理論基礎

(一)行政監督的內涵

行政監督有廣義和狹義之分。狹義的行政監督是指國家行政機關內部進行的一種自我監督行為,主要包括行政監察機關和專業部門的監督;廣義的行政監督是指包括行政機關在內的其他國家機關、政黨組織、社會團體和公民個人對行政行為的監督行為。在此基礎上,本文認為,行政監督是行政管理體系中的一個重要部分,它主要是指由國家機關、社會團體(包括政黨)或者是個人對國家行政機關及其公務人員的行政行為多進行的約束、檢查、督促,其目的是為了使行政機關及其工作人員的政務活動合法、合理,增強行政領導的“公仆”意識,防止行政權力的濫用,從而保證行政機關正常地履行職責,提高行政效能。簡言之,行政監督就是對國家行政機關及其工作人員的監察和督促活動。因此,行政監督制度就是關于監督主體監察和督導國家行政機關及其工作人員的行政行為以及相應的機構設置和運作規范制度。

(二)行政監督制度的理論基礎

馬克思主義的政治學說是當代中國行政監督制度得以建立和發展的理論基礎。本文認為,馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等對在社會主義革命和建設改革的不同時期所提出的關于監督的重要性、監督的途徑和方法、監督的對象、監督的內容、監督的重點等的論述,共同構成了我國行政監督制度的理論基礎。

二、我國行政監督的基本特征及健全和完善我國行政監督制度的重大意義

(一)我國行政監督的基本特征

我國行政監督是指政黨組織、國家機關和人民群眾等監督主體,對行政機關及其工作人員的行政管理活動,是否符合國家和人民的利益,是否符合社會主義民主和法制原則所實施的監察和督導活動。我國較完整的行政監督體制形成于20世紀80年代,現今已經初步建立了一套具有中國特色的、較為完整的、呈網絡格局的行政監督體系。其基本特征如下:

1.行政監督主體的多元性。行政監督主體的多元性表現在國家機關、政黨組織、社會團體、新聞機構、公民等,都具有行政監督主體資格,體現了我國行政監督的人民主權原則。

2.行政監督內容的廣泛性。行政機關及工作人員在政治、經濟、文化等領域的權力都應該受到廣泛監督,行政機關及其工作人員的職務行為、社會行為等都可以成為行政監督的內容。3.行政監督行為的統一性。一方面共產黨作為執政黨,是行政監督的領導核心,統一協調、組織各種監督力量,利于提高監督效能;另一方面,內部監督和外部監督相互結合,共同構成了我國行政監督制度的整體。

(二)健全和完善我國行政監督制度的重大意義

處于變革和轉型期的社會主義中國,發展民主政治和市場經濟是一種必然的趨勢。同時,反腐倡廉也是中國政治生活中面臨的一項長期任務。建立嚴密有效的行政監督制度,是建立社會主義市場經濟和建設廉潔高效政府的必然要求。

1.加強行政監督是實現依法行政的基本途徑。依法治國、依法行政是我國行政改革的核心內容。依法行政就是要建立起權責統一的責任政府。從當前我國行政體制現狀來看,由于缺乏制度化的監督,公共權力所具有的強制性、單向性和擴張性日益明顯,違法的行政工作人員責任追究問題變得更加困難。行政監督的主要任務是審查行政機關及其工作人員的行政行為是否符合法律規定,公共行政活動是否應該承擔應有的法律后果。因此,實行全面、系統的監督制度,不僅可以保證行政行為的合法性、正確性和高效性,維護憲法、法律、法規的權威性,而且為構建責任政府、法治政府提供了重要保障。因此,加強行政監督是實現依法治國、依法行政的重要手段。

2.加強行政監督是提高行政效率的有效手段。從當前我國行政過程的實踐來看,目前依然存在官僚主義的工作作風,主要表現在不求進取、思想僵化、墨守陳規;高高在上、脫離群眾;濫用權力、不負責任;人浮于事、辦事拖拉等,這些官僚主義的工作作風嚴重地影響了我國政府的行政效率。加強行政監督,可以把行政管理人員的工作效率和工作成績置于公開的監督之下,對各種官僚主義、拖沓推諉和違法亂紀行為進行嚴厲地批評和懲戒,對廉潔奉公、遵紀守法、忠于職守的部門和人員進行表彰,這樣才能從根本上轉變工作作風,提高我國政府的行政效率。

3.加強行政監督是發展社會主義民主的基本手段。我國是人民民主專政的社會主義國家,人民是國家的主人,為了保護廣大人民的根本利益,實現社會主義民主政治,必須把行政機關及其工作人員置于廣大人民的監督之下,以提高我國政府為人民服務的水平和意識。建立有效的民主監督機制,確立嚴格的民主監督程序,有效地監督和制約國家權力,促使政府機關切實按照人民的意志和愿望,管理國家事務和社會事務,從而保障社會的政治民主,維護人民的政治權利。因此,加強行政監督,對推進政治民主化和推進政治文明建設具有重大意義。

三、我國行政監督制度運行的狀況及存在的問題

(一)我國行政監督制度的運行狀況

我國的行政監督記過建國后的幾十年的曲折發展,到目前已形成了較為系統的具有中國特色的行政監督體制,在督促政府機關及其工作人員勤政廉政,提高行政效能,促進國家政治穩定和經濟發展等方面,發揮了重要作用。

1.領導干部廉潔自律工作取得了重要進展。黨中央一直都十分重視黨風廉政建設。首先,通過對“三個代表”和“構建和諧社會”的重要思想的學習從思想上強調黨員干部的廉潔自律。其次,從體制上加大了從源頭上預防和治理腐敗的力度。主要是通過深化行政體制改革,進一步轉變政府職能,建立廉潔高效、行為規范的行政管理體制和工作機制;逐步完善國家公務員制度,建立公開、公正、平等競爭的公務員考試制度,在促進廉政建設和提高公務員隊伍的素質方面取得了一定的成績。最后,從法律上加大了查辦大案要案的力度。嚴處了一批在國內外有重大影響的大案要案,進一步加強了部門、地區之間密切配合的辦案協調機制,加強了查辦案件的整合能力。同時加強了反腐倡廉和反腐敗成果的學習,使廣大黨員領導干部受到了深刻的黨風黨紀教育。

2.糾正了部門和行業的不正之風。近年來,各級紀檢監察機關認真抓好糾正不正之風的工作,堅持“糾建并舉、標本兼治、綜合治理”的方針和誰主管誰負責的原則,采取專門部門與廣大群眾相結合的方法,依靠群眾和社會力量,進一步將強民主監督,在維護中央權威、保證政令暢通、促進經濟和社會發展等方面發揮了積極作用。

3.推進社會主義民主建設,加強了群眾監督。在全國政權機關全面推行了政務公開,擴大基層民主,提高了權力運作的透明度,促進了勤政廉政建設。

(二)我國行政監督體制存在的問題

我國行政監督的制度化、體制化發展在促進政府依法辦事、轉變政府職能、提高政府公務員素質等方面發揮了不可或缺的作用。同時我們也清醒的認識到,我國現行的行政監督制度還不夠完善,從而影響了我國行政監督工作的有效性。具體表現在:

1.行政監督整體缺乏合力。就當前我國行政監督體系來看,我國有著一個復雜的行政監督系統。在這個復雜的監督系統中,各種多元的、互動的監督主體,共同發揮著行政監督的職能。然而,從我國行政監督的現狀而言,由于多元監督主體之間的相互權責關系并沒有完全理清,各種不同的行政監督主體雖然都有監督權,在權責細分上卻缺乏更明確的規定,或者雖然有明確的規定,但在實踐中卻無法整合,要么交叉重復,要么監督缺位,以至于越權行事、濫用權力、互爭管轄權或互相推諉的現象屢屢發生,這種現象嚴重影響了我國行政監督應有的效率和功能的正常發揮。

2.法制化程度低,監督彈性較大。建立和完善行政監督的法律和法規,是我國行政監督制度創新的重要內容。近年來,我國在建立、健全行政法制監督方面做了大量工作,完善和出臺了一系列相關法律和法規,為加強我國的行政監督職能發揮了重要的作用。然而,從總體上看來,我國行政監督的法律和法規還不夠健全,各種法律法規之間相互匹配性較差,甚至在很多領域還是空白,這就需要盡快出臺行政監督相關的法律法規,如《社會監督法》、《新聞監督法》等。行政監督法律法規建設的相對滯后,大大影響了監督工作的嚴肅性、權威性、公正性。另外,行政監督相關法律法規制度的缺乏或者執行不力,進一步加劇了我國行政監督的隨意性,致使有法不依、執法不嚴、違法不究等現象屢見不鮮。

3.重實體輕程序,重事后懲罰輕事前預防。長期以來,由于我國行政監督法律法規的不夠健全,行政監督的程序化建設嚴重落后,導致在我國當前的行政監督過程中,一直存在著“糾偏于既遂”的被動做法,行政監督重點往往偏重于追懲性的事后監督,忽略了違法行政行為發生前的預防工作、行政行為過程中的控制工作和行政監督后的經驗總結和學習工作。

4.行政監督機構缺乏獨立性和權威性。就我國行政監督的內部監督體系來看,我國行政監督在體制上還存在著一定的問題,行使監督權的專門機構,如紀檢監察部門,都設置在黨委政府內部,實行雙重領導體制,既受上級部門的領導,又受同級黨委政府部門的領導,監督機構的人事權、財政權、領導權掌握在同級黨委或者行政領導手中,形成一種附屬性的隸屬關系,致使行政監督的主體在有些時候受制于客體。這種體制上的矛盾,很容易導致行政監督主體的缺位、監督功能的錯位等現象,造成了行政監督機構的獨立性和權威性缺失。

四、健全和完善我國行政監督制度的對策分析

(一)加強監督立法

要通過立法形式明確各監督主體的職責、權限、地位及活動的范圍、方式和程序等,特別是監督程序方面的立法尤顯必須。唯其如此,才能明確各主體之間及主體與客體之間的責任、權利和義務關系,才能建立起切實有效的行政監督責任追究機制,也才能保證行政責任的正確實現和追究。

(二)加強行政監督

要最大限度地實現對行政權力的監督,單靠哪一家都是不現實的,必須建立迅速高效、反應靈敏的信息聚合機制和監督協調機制。

(三)強化權力制約機制

要以權力制約權力,就必然要求制約權力的權力即監督權應大于或至少應獨立地平行于被制約的權力,否則,監督權就難以充分實現。

(四)修訂現有的行政監督法規

主要是對已過時的、不再適應當前實際的行政監督法規進行修改和重新公布;把那些運行良好、效能較高的法規、規章以更高的法律形式加以取代;把那些比較成熟的經驗和做法以法律、法規和規章的形式固定下來,以確保行政監督的公開、公平、公正地行使。

(五)強化社會監督,推動依法行政

社會監督是指公民個人、社會團體和社會組織(主要包括各民主黨派、工青婦組織專業性群眾團體、輿論機構、基層群眾自治性組織等)依據憲法、法律和法規,運用各種方式(包括運用新聞媒介)對黨政機關與其工作人員實施的監督。社會對政府的監督主體是公民個人及其群眾性組織如社團等,通過各種合法的手段和方式對政府過程實施的監督。因為,人民是一切權力的真正來源,鄧小平指出“要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部。”如果民眾不能參與到行政過程中去、不能運用各種合法的方式特別是新聞媒介對行政過程實施有效的監控,那么其行政的正當性和合法性是值得懷疑的。