我國違憲審查制度及其模式的構建

劉 莉

摘要目前,我國現行的違憲審查制度中存在著諸多弊端。本文在總結有關學者觀點的基礎上,結合我國實際,提出了自己的觀點和看法,旨在尋求符合我國國情、切實可行的違憲審查模式。

關鍵詞違憲審查違憲審查制度違憲審查模式

中圖分類號:D911文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-037-02

一、我國的違憲審查制度

(一)我國的違憲審查制度概況

我國現行《憲法》第62條規定,全國人大有“監督憲法的實施”的職權;第67條規定,全國人大常委會有“解釋憲法、監督憲法的實施”的職權。我國的違憲審查制度一般稱為憲法監督制度,因此從憲法的規定可以知道我國的違憲審查機關是全國人大及全國人大常委會。根據我國憲法和地方政府組織法的規定,我國違憲審查的范圍包括:(1)國家權力機關制定的法律、地方性法規和各種決議的合憲性;(2)各級行政機關制定的規范性文件及發布的決定和命令的合憲性;(3)國家機關的主要官員的公務行為的合憲性。

(二)我國現行違憲審查制度的弊端

1.違憲審查的主體問題

我國現行憲法雖然規定了全國人大和全國人大常委會行使憲法監督權,卻沒有明確規定其違憲審查機構的地位。況且,全國人大及常委會行使憲法監督權的效果也不理想。“全國人大法工委和國務院法制局在草擬《行政處罰法》的過程中進行過特別調查,結果令人深思。對北京、天津、上海、廣東、四川、遼寧、寧夏七個省、市、自治區頒發的地方性法規和規章調查結果表明:七省、市、自治區在1994年共頒發地方性法規199件,其中有25件創設的行政處罰超過了法律、行政法規規定的處罰種類;同年頒布的120件規章制定了行政處罰,其中只有9件有法律、行政法規或地方性法規做依據,國家計委、民政局、勞動部、農業部、廣播電影電視部、國家工商局、新聞出版署7個部門1994年共頒布規章95件,沒有法律、行政法規做依據而自行設定行政處罰的有33件。而根據憲法的規定,國家工商局和新聞出版署根本就沒有制定規章的權力。對上述違憲的地方性法規和行政規章的監督審查權屬于全國人大常委會,但截止1996年3月的17日,即《行政處罰法》頒布之日,全國人大常委會并沒有對上述任何違憲、違法的法規和規章做出撤銷決定。”豍

同時,提起違憲審查的主體過窄,按照立法法的規定,有權啟動違憲審查的主體是國務院,中央軍事委員會,最高人民法院,最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。其他國家機關、團體、企事業組織以及公民只有建議權,沒有啟動權。這種法律制度設計的本身限制了提起違憲審查的主體范圍,不利于公民權利的行使。特別是從實踐中看,有權提起違憲審查的機關很少提起,實際上提起違憲審查的都是公民個人。

2.違憲審查的范圍問題

立法法規定的違憲審查范圍較窄,未將司法解釋及有關國家機關的活動、政治團體和其他社會團體的活動包括進去。立法法中規定違憲審查的范圍是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例,其涵蓋的范圍相對較窄。

3.違憲審查的程序問題

“我國憲法規定的違憲審查權實際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性”豎,我國憲法沒有規定完整的違憲審查操作程序,嚴格的程序是權利得以實現和維護的保障。正如馬克思所說“程序是法律的生命形式,是法律的內在生命的表現”,在無程序約束的前提下,專司違憲審查權的機關會怠于行使職權,難以實現法律的公平與效率的價值。憲法的生命在于運用,而我國憲法監督制度的缺漏,使憲法作用的發揮受到了阻礙,對憲法的權威和尊嚴造成了極大的影響。

二、違憲審查體制的類型

(一)立法機關審查制

立法機關審查制,就是由國家立法機關或權力機關行使違憲審查權力,保障憲法實施的制度,這種制度的理論基礎是“議會至上”和“國家一切權力屬于人民”原則。按照這種理論,議會由人民選舉的代表組成,代表人民行使國家主權,其中立法權是主權的一個最重要的表現。既然立法權屬于議會,議會在國家機構體系中居于最高地位,可以制定規范適用于國家生活和社會生活,那么議會即立法機關就應當有監督和保障憲法實施的權力,違憲審查就必然屬于議會的職權范圍。實行這種體制的國家主要是社會主義國家,也有一些奉行議會至上原則的資本主義國家。從理論上講,立法機關審查制有利于人民意志的統一貫徹,有利于集思廣益,保障違憲審查的公正性和準確性,也有利于保障違憲審查的權威性和有效性。在憲政實踐中,這種體制有弊端,其不足主要表現在:(1)立法機關事務繁多,精力有限,不利于違憲審查的專門化進行,導致審查不力或無人問津;(2)立法機關審查的結果常常不具有司法強制力,因而效力有限。

(二)司法機關審查制

這種模式首創于美國,以后日本、加拿大、智利等60多個國家陸續采用了這種模式。該模式以美國為典型,美國最高法院否定國會立法的權力從何而來?馬歇爾曾指出,憲法是法律,為了根據法律判決案件,法院有責任解釋法律,且是義不容辭的責任。他還指出,憲法授權法院予以實施法律,是國會“與憲法相一致的”最高法律,法律被作為“國家的最高法律”實施以前,最高法院必須首先確定它是否與憲法相一致。美國最高法院掌管司法權,它可以審查聯邦或州的法律,以及國家行政機關及其公職人員的行政行為是否與憲法相符合,從而宣布其是否違憲,但被宣布違憲的法律或行政法規并不撤銷,而是只適用于具體訴訟案件的訴訟當事人。但由于美國實行判例法、最高法院的判例對于下級法院具有約束力,各級法院在審案時均不再援引該法,該法成了“死法”,從而使其失去了法律效力。“普通法院行使違憲審查權的一個主要特點是,法院并不主動審查法律及行政行為的合憲性,只要法律沒有引起爭論,即使它是違憲的,法院也不主動過問。只有在具體案件中,法院所適用的法律是否合憲引起爭議時才進行裁決。”豏因此,這種審查方式被稱為事后審查或附帶性審查。

(三)專門機關審查制

專門機關違憲審查模式,即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會制度。二戰后的德國,建立了獨立的憲法法院,憲法法院不同于已有的一般法院,它不審理普通的民事和刑事案件,而是專門處理國家機關之間的憲法爭議和個人提出的憲法申訴,其主要職能是保障憲法的實施。法國則在其憲法中創立了一個政治性很強的機構——憲法委員會,作為憲法的監督和保障機構。該模式是歐洲大陸法系國家在嘗試議會違憲審查模式無法有效制止違憲,引用美國模式失敗的背景下,基于歐洲各國的政治和文化傳統逐步形成和發展起來的。

“憲法委員會既具有憲法法院型的司法機構的性質,又是一個充當總統法律顧問和咨詢性的政治機關。”豐憲法委員會對法律進行違憲審查,對本國的國際協議進行違憲審查,對議會立法糾紛進行裁定、裁決。同時對違憲審查也作了一些限制性規定。首先,全民公決制定的法律無權審查,其次是憲法性法律主要是程序性審查。

三、建立有中國特色的違憲審查模式

(一)學術界的幾種觀點

第一種:費善誠教授認為應設立獨立的憲法委員會,“即在全國人民代表大會下設立獨立的憲法委員會,把最高國家權力機關的憲法監督與憲法委員會專門機構的違憲審查制度結合起來,實行以憲法委員會專門機構審查為主的體制。”豑這種違憲審查模式與我國的國情相適應,不違背人大作為國家最高權力機關的體制,憲法委員會作為一種政治性機構,在組織形式上比較靈活、富有彈性,更易于與我國的政治體制相融合。

但是這種違憲審查模式也有缺點,憲法委員會始終是附屬于全國人大的機構,受全國人大的領導,由其實施違憲審查權,對全國人大的違憲性立法不能很好地監督,受到人大權力的約束,作為審查國家最高法律的違憲審查機構,必須具有最高的司法權威。通常,最高國家權力機關就是立法機關,它本身既制定法律,又審查法律的合憲性,這就易使人們對這種審查監督機制的可靠性表示懷疑。另外,最高國家權力機關日理萬機,對來自全國不同地區、不同部門的具體憲法爭議案件無暇顧及,這樣,部分違憲審查權常處于“擱置”狀態,公民或組織應有的憲法權益得不到及時的維護,憲法賦予的護憲職責不能很好地履行。

第二種:包萬超教授認為應設立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復合審查制度。即在全國人民代表大會下設立憲法委員會,在最高人民法院下設立違憲審查庭,分別行使非訴訟的、事先的審查和違憲侵權訴訟、附帶性審查。憲法委員會既區別于法國模式,又與我國目前的一些設想不同,它沒有從根本上突破現行的憲政體制,還是遵循在全國人大領導下的民主集中制,它還通過對全國人大常委會的憲法監督和違憲審查權進行靈活的調整而達到了中國違憲審查機構從組織、職權到程序的權威化、規范化、民主化和現實化。最高人民法院下設的違憲審查制度,在最高法院各審判庭審理訴訟案件的過程中認為有關的法律和規章違反憲法的,提交違憲審查庭裁決;違憲審查庭有權宣布違憲的全國人大常委會制定的一般法律以及地方性法規、行政法規和規章無效,并且在以后的訴訟審理中不再使用違憲的條款,即在司法實踐中形成判例制。如果認為全國人大制定的法律違憲,有權通過憲法委員會向其提出修正建議。這種設立違憲審查庭的做法一定程度上是借鑒美國的普通法院違憲審查“先例判決制度”,具有一定的創新性。

第三種:設立專門的憲法法院。“我國的憲法監督保障體系應是一個全方位的完整的保障實施體系。為此,憲法法院應設在全國人大及其常委會之下,具體實施憲法監督權,原則上接受全國人大及其常委會的領導,又要具有行使職權的獨立性。同時地方也設立憲法法院。”豒建立憲法法院,可以解決我國現有憲法監督體制存在的弊端,增強直接實現憲法規范的司法適用性。我國目前并沒有開創建立專門憲法法院的先例,而且國家最高權力機關及其常設機關又無暇顧及。這樣,國家機關及其工作人員和其他組織的具體違憲行為常無人問津,公民神圣的憲法權利得不到及時的維護。因此,倘若建立了專門的憲法法院,依照憲法及相關的程序法規定由它授權裁處具體的違憲案件,那么,不僅我國目前憲法監督機關的壓力得以減輕,具體的違憲案件能及時處理,而且憲法的具體條款也能得以實踐化、司法化。

這種方案有以下缺點:第一,憲法法院審理的憲法訴訟案件是一種事后的、被動的個案救濟途徑,但是對于大量違憲的法律、法規缺乏非訴的、事前的審查;第二,它從根本上突破了我國的憲政體制,違背了我國憲法賦予全國人大及其常委會的違憲監督審查權;第三,我國人口數量大,事情也復雜,所有的違憲案件都由憲法法院審查是不現實的。

(二)建立我國違憲審查制度的構想

我認為,建立違憲審查制度必須與我國的政治制度相協調,必須堅持人民代表大會制度和民主集中制原則,必須與我國的法律制度相協調,基于這點考慮,我認為我國違憲審查工作的機構和職權應該是:

首先,全國人民代表大會及其常務委員會作為我國的違憲審查機關。根據憲法的規定,全國人大及其常委會是我國的憲法監督機關,全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會的不適當決定;全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議;全國人大和全國人大常委會有權監督由自己選出的或決定產生的國家機關和國家機關領導人員的工作。至于全國人民代表大會指定的法律應當由哪個代表機關來審查,按照我國現行的憲法監督體制,全國人民代表大會制定的法律應有人大自行審查,如與憲法相抵觸,應在以后的立法中予以糾正。

其次,全國人大下面設立憲法委員會,作為從屬于全國人大及其常委會并代表其行使違憲審查權的專門機構,其職責就是協助全國人大及其常委會對以上重大違憲行為進行追究和處理。

最后,省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大下面也設相應的憲法委員會,受其人大及其常委會的領導,并代表該人大及其常委會行使違憲審查權。根據組織法的規定,其人大有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;撤銷下一級人大的不適當的決議;以上各級人大及其常委會有權對其選舉的國家機關及國家機關領導人員的工作實行監督。地方各級憲法委員會的職權就是協助本級人大及其常委會對本行政區域內的違憲問題進行調查和處理。