緊急狀態下的公民基本權利保護

王 萱

摘要緊急狀態下保護公民的基本權利在現代憲法學理論中凸顯出重要價值,這首先要求對緊急狀態的概念做出界定。從公民基本權利保障同維護國家安全、公共利益的沖突上看,緊急狀態下限制公民基本權利具有正當性,但這種限制是危險的,必須從保護公民基本權利的重要性出發,劃定保護的范圍,即哪些權利必須保護,設置保障的最低標準,以及規定法律保留與比例原則的保護原則。

關鍵詞緊急狀態基本權利保護

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-027-02

近幾年來,我國各種各樣的突發性事件接連發生:非典疫情、禽流感、礦難事件、松花江水污染、太湖藍藻、奶制品安全,特別是2008年的南方雪災,汶川特大地震。災難中體現出的對生命的最高尊重與對人權的最大程度的保障讓人感動和欣慰,同時存在的問題也加速了社會各界對緊急狀態下的人權保護的關注。2007年8月30日通過的《突發事件應對法》體現的尊重生命與財產權及比例原則、信息公開等制度無疑給健全緊急狀態的應急法律體系提供了契機。但突發事件不等于緊急狀態,《突發事件應對法》也不能代之緊急狀態的法治化,關于緊急狀態下

公民基本權利保護研究仍然有巨大完善空間。

一、緊急狀態的概念

所謂緊急狀態是相對于社會正常狀態而言的一種特殊狀態。在世界各國的立法、理論以及國際公約中名稱不盡相同,有的稱為非常狀態,有的稱為緊急事件、特別狀態、戒備狀態、危險事態等。有的國家從狹義上理解緊急狀態,認為發生在全國或其局部的,通過國家行政權就可以加以控制的事態為緊急狀態。有的國家作廣義理解,認為只要有影響社會正常秩序的事情發生的就是緊急狀態。從各國立法來看,緊急狀態大致包括以下幾種情況:一是各類自然災害;二是各類傳染性疾病;三是各類人為因素制造的災難;四是各類經濟災害等。①比較有代表性的歐洲人權法院對“公共緊急狀態”的解釋是 “一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,影響全體公民,并對社會的正常生活構成威脅”。

在我國,2004年憲法修正案正式將“緊急狀態”一詞列入憲法,取代“戒嚴”,緊急狀態成為一個憲法上的概念。但我國學術界對緊急狀態的概念也有不同的理解。代表性的觀點如: 緊急狀態實質上即為非正常的社會秩序,它與正常秩序相對,其最大的特點是一種不為社會行為規則所肯定的社會秩序,或叫做非法秩序。②緊急狀態是一個憲政概念,它是為解決社會非常狀態下的政府權力運作和公民權利保護問題的制度。③作為憲法概念的“緊急狀態”應當是指憲法或法律規定的,有權機關根據憲法或法律,針對嚴重混亂和危急的社會狀況而宣布的非常憲法狀態。④緊急狀態就是指在一定范圍和時間內由于突發重大事件而嚴重威脅和破壞公共秩序、公共安全、公共衛生、國家統一等公共利益和國家利益,需要緊急予以專門應對的社會生活狀態。⑤

通過比較,我認為要正確界定緊急狀態要注意以下幾個問題:1.緊急狀態的“超憲性”與“合憲性”問題。即緊急狀態是受憲政和法治規制的與正常社會秩序不同的非常秩序狀態還是與憲政和法治暫時背離的非法秩序狀態。我認為“緊急狀態”入憲就標志著我國緊急權力要受到憲法規范和約束,強調它的“合憲性”,為其提供一個既定范圍和程序的憲法框架,不存在脫離憲法秩序的緊急狀態。2.程度。重大危機情況的危害程度必須達到嚴重威脅社會秩序、公共利益、國家安全才可列入緊急狀態范疇。3.程序。重大事件發生后必須要經過憲法或法律規定的程序予以確認和宣布,得到民主國家的認可才能成為憲法意義上的緊急狀態。

所以,我擬將緊急狀態的概念定義為:憲法或法律規定的,危機情況極端威脅社會秩序、公共利益、國家安全,經國家有權機關依法定程序予以確認和宣布的非常社會狀態。

二、緊急狀態下公民基本權利保護的必要性

由于在緊急狀態下一個國家正常的憲法和法律秩序、公民的生命和財產都受到正在發生的或迫在眉睫的嚴重威脅,而此時維護國家的生存成了政治生活和社會生活的首要價值,公民相對于國家公權力就更加弱勢,對公民基本權利的保護就更加必要。

(一)緊急狀態下限制公民基本權利具有正當性

1.為了保證過國家安全,恢復正常的社會秩序。對國家而言,安全和一個規范合理有序的社會秩序和政治秩序是國家職能首先需要解決的問題。在緊急狀態下,國家的安全和存亡受到一定程度的威脅,國家正常的社會秩序已被嚴重擾亂。如果不能迅速控制,國家憲政的基礎就會發生動搖,國家體制甚至都有顛覆的危險。緊急權的發動必須以恢復國家秩序和憲法秩序為目的。正如實用主義學者波斯納所說,“一個國家緊急狀態,比如說戰爭,為既存的憲法權利體系帶來了一種不平衡。在緊急狀態時期,對國家安全的權重的考慮要重于對公民自由的權重的考慮”。⑥因此,在國家生存和公民基本權利的權衡和博弈中,對公民某些權利的限制就要變得不僅正當而且必要了。

2.為了實現公共利益。公民基本權利具有相對性和社會性,公共利益和個人利益之間存在著一個隱藏的緊張關系,雖然二者并非絕對對立,但一方的擴張很多時候會導致另一方的限制和減損,此時,便存在著一個利益選擇問題。實施緊急狀態,其目的就是為了社會公共利益,這無疑是最高的公益,應當得到優先地保護,所有的基本權利都必須服從于該公益。因此,在緊急狀態下,為了人類的整體利益,犧牲目前短暫的少數人、部分人的權利、自由是合理的、必要的。

(二)緊急狀態下保護公民基本權利的重要性

1.緊急狀態下,國家和政府的行為更具有危險性,公權力更容易濫用。在常態社會下,強大的公權力尤其是行政權力侵犯公民權利的情形時有發生,在非常態的緊急狀態下更易出現如此情形,此時公民的權利就異常脆弱。這種緊急權力如不能得到憲法和法律的理性規制,將給社會和人民帶來無窮的災難。由于利益考量標準下的公共利益具有不確定性,當政府隨意以“公共利益”為借口濫用權力時,緊急狀態就會“被用來作為減損人權和通過嚴苛的手段和武力以少數人的觀點來取代一致同意的政治解決辦法的借口”。⑦

2.公民基本權利具有相對絕對性。有一些基本權利與人類的尊嚴不可分割,是人們得以存在的基本需求。例如生命權,人格權、個人身份、國籍權,思想自由等權利。通常這些權利具有相對的穩定性,在任何情況下都不能也不應被限制。這些權利大多與生俱來,它們的行使通常與國家的安危、人們的利益無關,即使是緊急狀態,這種非常社會狀態下,這些權利也不應受外界的干擾。因此將人格尊嚴作為基本權利的價值核心,通過立法來規定政府不得加以限制的公民權利,保護可以對抗公權力的基本權利是十分重要的。

三、緊急狀態下公民基本權利保護的范圍和原則

(一)保護的范圍

所謂保護的范圍,也就是在緊急狀態下限制公民基本權利應受到怎樣的約束。在限制公民的權利和自由時,哪些基本權利必須要給與保護。許多國家和國際人權文件中都規定了人權保障的最低標準,即在緊急狀態時期,規定一些最基本的人權不得被限制和剝奪。這種方法最直接地體現了緊急狀態下公民基本權利保護的范圍,成為保障緊急狀態下公民基本權利的重要手段。

各國憲法典中規定的權利保護形式和范圍不盡相同。有些國家采用肯定列舉,明確列舉緊急狀態下可以限制或中止的公民權利,即緊急狀態下國家只能對列舉范圍內的公民權利予以限制或中止,而對于列舉范圍之外的公民的權利則不能進行限制或中止,必須予以充分保障,如《馬來西亞憲法》。有些國家采取否定列舉,明確規定緊急狀態下不能予以限制或中止的公民權利,如1993年《俄羅斯聯邦憲法》。