論行政相對人權利的保障

周 印 黨 琳

摘要:“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略已得到從上而下的認同,“以人為本”的發展觀也開始被貫徹實施。“依法治國”理念和“以人為本”的發展觀都把“人”放在了至關重要的地位,況且我國侵犯行政相對人權利的現象時有發生。因此,對行政相對人權利的研究也就成為一種迫切需要。文章試從行政相對人權利保障的現狀及其保障的必要性入手,喚起人們對行政相對人權利保障的重視,并就保障的途徑作初步的分析和探討。在保障的途徑中引入國外的“抵抗權”一說,以求更好的保障行政相對人權利。

關鍵詞:行政相對人權利;實體性權利;程序性權利;權利保障

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0163-01

行政相對人的權利保護問題在發達國家研究較為深入,而在我國由于受傳統觀念的影響,認為公民作為行政主體管理的對象就應該服從管理。文章試從行政相對人權利的現狀及其保障的必要性入手,喚起人們對行政相對人權利保護的重視,并就保障的途徑作初步的分析和探討。

1 行政相對人權利概述

在理解行政相對人權利之前有必要提及行政相對人的概念。行政相對人,是指在行政法律關系中與行政主體互有權利義務的相對一方公民、法人和其他組織。這一概念已被法學界廣泛接受。在認識了行政相對人這一概念后,我們引入行政相對人權利。

有學者將行政相對人的權利定義為:“相對人的權利是指其它國家機關、企事業組織、社會團體、公民等相對當事人,根據有關行政法規范而主張其法定權益的意思力量”。方世榮教授認為,行政相對人權利是指,“由行政法所規定或確認的,在行政法律關系中由行政相對人享有、并與行政主體的義務相對應的各種權利。”

文章贊同方世榮教授的觀點,認為以行政法律關系為標準來定義行政相對人權利有其科學性,這是因為:第一,行政法律關系是因行政法的規定而產生的,是指行政法對行政活動產生的各種社會關系加以調整后,所形成的行政主體相互之間、行政主體與行政相對人之間以及行政主體與其他各方之間的權利義務關系。第二,行政相對人權利是在行政活動中發生作用的權利。只有公民進入這個活動中所具有的權利才是行政相對人的權利,因而行政相對人的權利是有限的。

2行政相對人權利保障的現狀分析

我國當前對行政相對人權利的保障在立法、行政和司法領域都有體現,隨著法治的進展和社會的進步對其保護也提出了新的要求。

①立法方面。盡管我國憲法、法律、行政法規和規章中存在大量保護行政相對人權利及其實現的規定,但我國對行政相對人權利的立法保護總體來看仍然存在不少問題:第一,憲法的某些規定缺少與之相適應的具體化的法律,現有的規定位階較低,體系不完整,并且對行政相對人權益的保障范圍狹窄。第二,規范穩定性差,規范性不強。第三,保障行政相對人權利實現的程序性法律規范不完整或缺失。目前我國對行政相對人權利保護的程序性規定,往往散見于各法律文件之中,缺乏統一性和完整性,起不到應有的規范行政相對人權利實現的目的和作用。

②行政執法方面。近年來,盡管行政執法狀況在總體上有著完善和改觀,但是,在整個執法的過程中,仍然存在許多不容忽視的問題。第一,行政主體及其工作人員無論觀念意識還是實踐中在保障行政相對人的權利的實現方面已經取得了很大的進步,但還存在著一定的缺陷和不足。第二,制度缺失,缺乏行政內部自律機制。第三,由于行政管理中行政相對方與行政主體的不對等,兩者之間信息不對稱,對行政行為違法的認定也存在一定的難度,加之行政主體還以“妨礙公務罪”為幌子強制實行。在此情形下相對人只得忍受行政違法行為的實現,充其量是去尋求事實行為實現后的權利救濟,這也就造成相對人權利的受損。

③司法方面。行政主體對行政相對人的行政受益權的侵害既包括違法或者不當的作出行政行為對相對人利益的損害,也包括行政主體應該作出某種積極的行政行為而不作為,使行政相對人的利益無法實現。第一,在司法保障中,由于現行行政訴訟法的落后,對行政相對人權利不能更為有效的保障。第二,在實際生活中,司法權的地位和實力與行政權的地位和實力不相稱。只有具備相同的地位和實力才能發揮制約的作用。

3 行政相對人權利具體的保障途徑

①立法保障。在現代法治國家,行政相對人權利的立法保障是實現司法保障的基本前提和重要條件。因此,立法對行政相對人權利的保障具有重大意義。雖然我國當前立法對行政相對人權利的保障相當重視,但還是存在不足之處,應從以下方面入手予以完善:第一,針對憲法的某些規定缺少與之相適應的具體化的法律,而且現有的規定位階較低的現狀,必須將憲法的某些規定具體化,使憲法的某些規定缺少與之相適應的具體化的法律。第二,在行政訴訟法中賦予公民更大更充分的訴權,在更廣闊的范圍內在法治的權威下實現公民權利得以對抗行政權力。第三,提升司法權的地位和實力,使法院具備與同級政府相對應的地位與實力。堅持司法獨立,并在經濟上也使其獨立,只有在經濟上獨立,才能使其具備了行動獨立的物質基礎,從而實現真正的獨立。第四,在行政相對人權利中加入抵抗權,并由行政法予以確認。第五,強化立法審查。行政機關對自己的權力制定規則時,總會出現類似于經濟學的“利潤最大化”傾向,產生可追求自身權力“最大化”的傾向。這就使得限制抽象行政行為的法律保留原則成為必要。

②行政保障。行政主體及其工作人員無論觀念意識還是實踐中在保障行政相對人的權利的實現方面已經取得了很大的進步,但還存在著一定的缺陷和不足。為此,從以下幾個方面來完善:首先,行政主體及其工作人員進一步樹立福利國家服務行政的理念,確立責任意識。在現代國家的理念下這種認識是錯誤的,保障行政相對人權利的實現已經成為國家對公民的一種義務,如果國家行政主體怠于履行其法定的職責,就構成了法律意義上的行政不作為;其次,行政主體在做出行政行為時,要遵循合法性原則和合理性原則的要求。對一些羈束性規范的規定,要嚴格的堅持法律保留的原則。不僅做到實體內容合法,而且要按照法定的程序進行,使正義成為看得見的正義;最后,建立行政內部的自律機制。自律與他律相比,他律往往更得到青睞,但實際上自律的作用也是不可忽視的。

③司法保障。司法權對行政相對人權利的救濟方式是司法審查,即司法機關對行政行為予以審查的法律制度。司法審查的對象是行政行為,目的是救濟行政相對人權利。對于具體行政相對人權利的司法救濟已為我國《行政訴訟法》所確認,具體行政行為具有可訴性。我國面臨的問題是:司法權能否救濟抽象行政相對人的權利,抽象行政行為是否具有可訴性?這是一個頗有爭議的問題。文章認為,抽象行政侵犯的對象雖不特定,但抽象行政相對人權利被侵害的事實是客觀存在的;而且,對抽象行政行為合法性的審查,是審查基于抽象行政行為而產生的具體行政行為合法性的必要前提。因此,抽象行政相對人中的個體或部分有權對行政提起行政訴訟,要求法院審查抽象行政行為的合法性,以救濟其受侵害的權利。

④發揮社會中介組織對行政相對人權利的保護作用。“近代自由主義的繁榮在增強個體的原子化與獨立性的同時,也是公民在公共生活中日漸孤立和軟弱。而與此相對的是國家權力處于日益擴張的趨勢中,政府干預社會與經濟的廣度與力度都在加強。因此,公民與國家間的傳統矛盾在國家與社會這種兩元對立的格局中并沒有得到解決,甚至更為激化。國家與社會三分法則為緩和這種對立提供了一個緩沖地帶,特別為公民個人對抗日益擴張的國家權力提供了一種組織形式和途徑。”而社會中介組織的產生則形成了國家與社會的“三分法”。因此發揮社會中介組織的作用,可以拉近了政府與公民之間的距離,適應了公域與私域相融合的趨勢,能緩沖政府與公民之間的緊張。文章從相對人權利救濟途徑的層面出發,認為應強化社會中介組織的作用,如:媒體的批判制度、行業組織的維權制度、律師制度等。