我國電網建設業主項目管理的發展及現狀分析

林智侃

摘 要:對我國電網建設業主項目管理的發展歷程及目前國外電網建設項目管理情況進行了分析,指出了我國電網業主項目管理目前存在的問題及成因,提出了相應的應對策略。

關鍵詞:電網建設 項目管理 業主

中圖分類號:TU71 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0072-02

1 我國電網建設業主項目管理發展歷程及成效

建國以來,我國電網建設項目管理走過了從建立、發展到完善的歷程,其發展是與我國經濟體制的發展相適應的。

我國電網建設項目管理體制建立于建國初期。1949年新中國成立后,在三年經濟恢復時期和第一個五年計劃時期,我國從前蘇聯引進了建設項目管理體制,國務院還先后頒布了《基本建設工程審批暫行辦法》等文件。這些文件的頒布,對基本建設程序做出了規定,確定了電力建設項目實行集中管理為主的分級管理原則。投資決策權集中于中央,在計劃管理的條塊關系上,則強調以條條管理為主;電網投資建設資金由國家財政無償撥款,并由專業銀行統一辦理撥款和監督; 建設單位和施工企業之間不存在經濟合同關系,而是依據行政命令。

1958～1978 年,我國電網建設項目管理一直延續著建國初期的高度集中的項目管理體制,只是在不同的階段對項目的投資管理體制作了相應的修改。1958～1960年三年“大躍進”時期,為了發揮網、省局的積極性,電力建設項目管理體制和其他建設項目一樣進行了投資體制的分權,下放了投資審批權、計劃,改為塊塊管理為主,試行投資包干制,采取“報賬制”。1961～1965 年,國民經濟進入調整階段,國務院重申全國統一計劃的原則,收回了下放給網、省局的投資權限,電力建設投資由中央財政專項撥款,嚴加控制,并規定了嚴格的審批權限。1966～1978年電力建設項目的審批權限再次下放,致使電源建設、電網建設比例失調、規模失控,投資效益每況愈下[1,2]。

從1979 年至今,電力建設項目管理體制發生了重大變化,全面實行“撥改貸”的投資管理體制,對投資額巨大的、長期的電力建設項目實行分層次管理,引入市場競爭機制,主要表現在[3]。

①積極推行招投標制。把競爭機制引入到電網建設項目管理中,通過市場競爭來確定設計、施工、監理、物資供應商等,建設單位和這些單位之間利用經濟合同來相互約束。

②采用項目法人負責制。規范了項目法人和主管部門間的關系。

③實行監理制。從1988 年起,我國在電力工程建設中實行監理制,在一大批電網建設項目中成功地實施了監理,在投資、施工進度和工程質量控制等方面取得了令人注目的成績。

④發展咨詢業。電網建設相關的咨詢業逐漸發展起來,如電網建設造價咨詢、設計咨詢、監理等在電網建設項目管理中發揮了積極的作用。

⑤建立了電網建設質量監督檢查制度。利用各級質量監督站對工程質量進行監督管理,確保了工程質量。近年來,我國的電網建設取得了長足的發展。通過引進設備及先進的項目管理技術,相繼建成了一批大型電網項目,如貴廣直流輸變電工程、750kV西寧-官亭輸變電工程,1000 kV伏晉東南-南陽-荊門特高壓交流輸電工程等。這些項目的成功建設,和正在實施中的青海-西藏±500kV直流輸電工程、750kV西寧-格爾木輸變電工程、向家壩-上海±800kV特高壓直流工程等大型輸變電工程的建設,使業主直接感受到了提高業主方項目管理水平,采用先進的、科學的項目管理方法和工具來進行項目管理的必要性[4]。

2國外電網建設業主項目管理情況分析

國際慣例的電網建設項目管理對業主及投資者實行一整套投資控制與風險約束的機制; 對工程咨詢及施工企業是競爭的“游戲規則”。國外通常采用“小業主、大咨詢”和總承包的電網建設項目管理模式,并提倡將它們有機地結合。

①國外電網建設項目管理業主制內涵及實施條件國際慣例的電網建設工程業主制的基本運作框架是世界銀行的《采購準則》及國際咨詢工程師聯合會菲迪克(FIDIC)的工程技術與項目管理規范。其對投融資者及業主來說,是一套完整、科學而成熟的投資控制與風險約

束機制,越來越多的政府與經濟組織傾向對之接受與強調。國際慣例的電網建設業主制基本奧秘在于,電網建設市場是一個買方市場,業主利用其有利的市場地位使承包商淪為“中間投資者”,進而將風險最大限度地轉移給承包商以及一系列擔保機構。國外的業主制實施有兩個根本前提:一是存在一支精通設計、招標、施工、管理、商務、法律與外語且具有良好聲譽的產業化監理咨詢專家隊伍;二是對監理工作的內容、方式、深度及從業人員的職業道德有極其具體而嚴格的規范。目前,我國“建設監理”與國際電網建設工程執行中的“施工監理”相比,不僅在稱謂上,更主要在涵蓋與運作上大相徑庭。

②國外電網建設項目管理業主制控制的源頭。國外電網建設項目業主制控制的源頭是工程咨詢業,其全程運作的重中之重是選擇充分理解業主需要、反映與保障實現這種需要的咨詢顧問。西方電網建設業主很精通利用咨詢顧問競爭來選擇咨詢顧問。由于競爭激烈,西方電力工程咨詢公司吸收了一些投資分析與電網運營管理專家,以便其咨詢服務“前伸”到項目開發前期的投資機會研究之中,“后延”至項目竣工后的管理,這樣可以得到更多的電力建設咨詢服務合同。目前,在許多國際商業銀行融資的項目中,業主堅持要求咨詢顧問在被正式授予咨詢合同之前必須遞交預防超工期與超預算的保證金。這種機制充分體現業主對源頭控制的意識:受到約束的不光是承包商,更應是咨詢顧問。這才是咨詢業被推向市場的真正含意。

3 我國電網建設業主項目管理缺陷及成因

3.1 我國電網建設業主項目管理缺陷

近年來,國家電網公司在電網建設領域內通過學習國外先進的項目管理經驗,不斷總結和改進我們的項目管理方法,極大地促進了我國電網項目管理水平的提高,和以往相比在有些方面已經有了很大的改進,如標準化的施工現場管理、安全管理等。但與國際先進水平相比,還有許多不足和差距。主要表現在:

①項目管理政企不分,管理不規范。由于長期受計劃經濟體制的約束,在電力建設管理體制上還存在著嚴重的政企不分現象。存在網、省電力公司及其他有關部門以行政關系代替資產關系,出于某些利益考慮,仍取代項目法人進行設備和材料采購、工程管理等,行使項目法人的部分職權。有的項目嚴重混淆了電網管理部門、投資方與項目業主之間的關系,破壞了電網建設責、權利的統一性和完整性。同時政府部門也存在嚴重干涉企業行為的現象。

②管理模式單一。電網建設管理方式簡單,往往是網、省電力公司直接分別與設計院、施工單位、調試單位等發生經濟關系,沒有充分體現項目和業主的特點及能力。同時由于各相關單位存在著濃厚的“血緣”關系,致使合同簡單,管理職責不清,往往是“未盡事宜協商解決”或通過行政協調解決,結果是高收費、低質量、低服務。

③招投標運作不規范。設計、施工、設備、監理等的招投標還不規范,業主還不能完全自由地擇優進行招投標。

3.2我國電網建設項目業主管理缺陷成因

造成我國的電網建設業主項目管理與國際先進水平存在差距的原因很多,既有社會性和體制性方面的原因,也有許多歷史遺留問題。

①項目管理有關單位“近親化”。項目有關的單位之間,無論是業主單位,還是設計單位、施工單位、監理單位,甚至是工程的主管單位,都有著濃厚的“血緣”關系。他們和建設單位之間存在著牢固的資產紐帶關系和勞動人事關系,很難對項目的工期、質量進行嚴格的監督和檢查。

②電網建設相關的咨詢業不規范。我國電網建設相關的咨詢業正處于起步階段,雖然很多咨詢公司都是按《公司法》成立的股份制公司,但它們多是各級電網公司出資注冊的子公司,人員也是在電網公司分流出來的,人事關系還保留在電網公司,其相當于是各級電網公司獨資或控股的多經企業。在電網建設項目管理中,業主和咨詢單位間雖然有經濟合同的關系,但行政命令仍在其間起著很大作用,咨詢單位也無法開展正常的咨詢業務。

③項目管理水平不高。項目管理者的管理水平很大程度上還停留在電力工程項目的傳統認識上,立足于計劃高度集中和財政統收統支的體制,把項目管理只看作是國家對項目的管理,只算政治賬,不算經濟賬,存在不依循項目管理規律辦事的現象。另外,由于電力行業的特殊性,多年來我國一直對電網建設的工程安全、質量、工期要求很嚴格,有時過于苛刻,超出了合理范圍,為此付出的代價也很可觀。

4 我國電網建設業主項目管理對策

①積極推進管理體制改革。全面推進電力企業主輔分離、主多分離工作的步伐,推行電力建設管理體制改革及電力施工安裝企業戰略性改制,杜絕項目管理相關單位“近親”化,構建良好的外部制度環境。

②積極探索電力建設項目管理新模式。國際上通用的工程建設項目管理模式,例如施工總承包模式、PM模式、BOT 模式、CM 模式、EPC 交鑰匙模式等均屬于國際工程承包界先進建設管理模式的結晶。在今后的電力建設工程中,需要大膽引入國際先進管理模式,為我們電力建設與國際慣例接軌提供熱身舞臺,以此促進電力建設整體管理水平上新臺階。

③加強市場化的咨詢機構培育,包括咨詢公司、監理公司建設。推行“小業主、大咨詢”管理,充分發揮監理工程師的作用,切實把“四控制、兩管理、一協調”落到實處。目前建設監理一般對工程質量比較重視和關注,而對投資和進度控制的淡漠,則是監理中較為普遍的現象。目前,監理立法以及監理機構建設已經成為比較突出的問題。

④提高項目管理人的素質。加強對業主、監理工程師、總承包方(包括分承包方)對國際先進工程建設管理知識的學習和培訓,研究制定電網建設人才規劃,對各類人才進行分類培訓,重點培養和提高人的學習能力、實踐能力和創新能力,培養并鍛煉一批精通FIDIC 條款與國際慣例的電力建設高級管理人才。

⑤推行科學管理手段。隨著管理工作的深入,需要對大量的工程信息進行分析處理,利用項目管理軟件輔助工程項目管理是工程項目管理的必由之路。好的項目管理軟件不僅僅帶來一些先進的項目管理手段與方法,還蘊藏著豐富的項目管理思維。目前國家電網公司已明確規定(Primavera Projet Planner)軟件和MiscrosoftProject 系列軟件為項目管理的標準軟件。