居民點(diǎn)布局及用地規(guī)劃研究

鄒 侃 彭 君

摘 要:人多地少、國土資源非常緊缺是我國人地關(guān)系的主要特點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)有國家政策來看,國家將土地作為尤為重要的宏觀調(diào)控手段之一,著手實施“緊縮地根”政策。從土地市場來講,既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又同時保證耕地保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)需要有賴于改善土地市場機(jī)制,最大限度地實現(xiàn)土地價值。上升到具體的操作層面上看則需要“開源”和“節(jié)流”并行,各類土地資源節(jié)約集約利用是緩解和解決人地矛盾的有效途徑。而農(nóng)村居民點(diǎn)布局及用地規(guī)劃是實現(xiàn)土地資源有效利用的途徑之一。

關(guān)鍵詞:土地資源;耕地保護(hù);節(jié)約集約利用

中圖分類號:F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0048-02

1我國居民點(diǎn)的概念、類型

居民點(diǎn)是人們定居的場所,是配置各類建筑群、街道網(wǎng)、車站、碼頭等交通設(shè)施、社會公共設(shè)施、綠化系統(tǒng)等的綜合地類,也是工商企業(yè)、文化教育事業(yè)單位集中的地方、勞動力集中的場所。

1.1 居民點(diǎn)體系的發(fā)展及中國的城市化

城市化是隨著工業(yè)化及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,出現(xiàn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集聚并改變其原有生產(chǎn)、生活方式的過程。但其絕不就是放開讓農(nóng)民涌進(jìn)城。他是以第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展發(fā)展為基礎(chǔ)的,從而生產(chǎn)、生活方式、觀念向城市文明的轉(zhuǎn)變。城市化的真正含義發(fā)展是農(nóng)村人口向城市遷移,他實際上是一個工業(yè)、人口集聚過程。

1.2中國目前的城市化水平

①對中國城市化水平的評價。主要有三種類型:大體合適;稍微滯后型;隱性超城市化型嚴(yán)重滯后型。在這其中片面傾斜重工業(yè)的發(fā)展模式阻礙了城市化的進(jìn)程,長期形成的城鄉(xiāng)戶籍制度城鄉(xiāng)隔離政策限制人口向城市轉(zhuǎn)移。②中國城市化道路的選擇。在目前學(xué)術(shù)界對城市化道路分類當(dāng)中,比較有代表性的有大城市重點(diǎn)論“龍頭戰(zhàn)略”,中等城市重點(diǎn)論“中間凸起戰(zhàn)略“,小城鎮(zhèn)重點(diǎn)論“遍地開花戰(zhàn)略”。在這些理論當(dāng)中,都對小城鎮(zhèn)的作用予以了肯定,小城鎮(zhèn)就是3萬人以上尚未設(shè)市建制的縣城和鎮(zhèn)。他能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,連接城鄉(xiāng)兩個市場,吸收農(nóng)業(yè)勞動力。小城鎮(zhèn)發(fā)展模式是一個金字塔型的。文章認(rèn)為我國城市化道路應(yīng)該走優(yōu)化布局,改善質(zhì)量,全面推進(jìn)和立體發(fā)展之路。

1.3 我國居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀特點(diǎn)

①居民點(diǎn)布局疏密不均。②亦工亦農(nóng)人口顯著增加。③小城鎮(zhèn)正逐步發(fā)展起來成為一支壯大力量。

2我國居民點(diǎn)用地問題及對策

我國居民點(diǎn)用地主要存在著以下幾個方面的問題:缺乏整體規(guī)劃和計劃,未對土地資源進(jìn)行合理配置;用地報批管理問題大。

針對上述存在的問題,應(yīng)采取以下對策措施:舊城改造注重內(nèi)部挖潛,規(guī)劃新區(qū)注重集約化土地利用;因發(fā)展需要新建一些小城鎮(zhèn),以帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;加快中心村建設(shè),同時應(yīng)避開受自然災(zāi)害影響的地段。

3我國居民點(diǎn)布局

3.1 居民點(diǎn)布局經(jīng)典理論

①反磁力吸引體系理論。把大城市對人口的吸引稱為磁力吸引,而把為擺脫這種磁力吸引所采取的措施稱反磁力吸引。每個城市都有與之相應(yīng)的地域吸引范圍,但城市不能孤立存在,不能負(fù)荷過大,而應(yīng)有機(jī)聯(lián)系,共同組成一個統(tǒng)一整體。 ②門檻理論。居民點(diǎn)發(fā)展中有三種限制條件即門檻,地理環(huán)境條件、基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施、居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)改建上的限制。太小城市的居民不可能享受齊全的服務(wù)設(shè)施,而太大城市居民生活的環(huán)境和條件惡化,繼續(xù)發(fā)展所需造價越來越高。門檻一是居民點(diǎn)形成,這對于小城市來說比較突出;門檻二是居民點(diǎn)擴(kuò)大,這對于大城市來說比較突出;門檻三是居民點(diǎn)改善,這對于新型城市來說比較突出。③環(huán)狀帶形城市理論。交通是城市形成的主要因素。基本主張為使城鎮(zhèn)分布在一條帶形區(qū)域內(nèi)。可構(gòu)成封閉環(huán)式,以利公共交通的運(yùn)轉(zhuǎn)。布局原則:以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系半徑為主要依據(jù);從經(jīng)濟(jì)建設(shè)出發(fā),達(dá)到全區(qū)居民點(diǎn)布局的整體性;有利生產(chǎn)、方便生活;創(chuàng)造最佳生態(tài)環(huán)境;合理用地,節(jié)約用地。

3.2 居民點(diǎn)用地選擇

居民點(diǎn)用地選擇的一般要求:便于生產(chǎn),便于運(yùn)輸,宜于建筑,環(huán)境衛(wèi)生與安全條件。

4實證研究

4.1概況

本人以登封市做為例子進(jìn)行研究。登封市位于河南省中西部,中岳嵩山南麓。地形以山地丘陵為主,屬溫帶大陸性氣候。207國道與217、316省道貫通全境,鄭少洛、禹登高速公路縱橫交錯,登封鐵路與京廣、隴海、焦枝鐵路干線相連,形成了四通八達(dá)、方便快捷的交通網(wǎng)絡(luò)。

4.2農(nóng)村居民點(diǎn)布局

根據(jù)登封市農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積分析可得,按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積占鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積的比重可分為五級:第一級包括宣化鎮(zhèn)、告成鎮(zhèn)、唐莊鄉(xiāng),農(nóng)村居民點(diǎn)用地占鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積的比重達(dá)10%以上;第二級包括大冶鎮(zhèn)、東華鎮(zhèn)、白坪鄉(xiāng),農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重平均為6%～10%;第三級包括君召鄉(xiāng)、潁陽鎮(zhèn),農(nóng)村居民點(diǎn)用地占鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積的比重達(dá)3%～6%;第四級包括石道鄉(xiāng)、盧店鎮(zhèn)、大金店鎮(zhèn)、徐莊鎮(zhèn),農(nóng)村居民點(diǎn)用地占鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積的比重小于3%。

其中第一、二級的農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重較大,屬于農(nóng)村居民點(diǎn)密集區(qū),第三、四級屬一般分布區(qū),農(nóng)村居民點(diǎn)相對分散。

從空間分布來看,農(nóng)村居民點(diǎn)分布較密集的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,均位于登封市縣的中部和東南部,該區(qū)域地勢較為平坦、可利用潁河灌溉、交通便利、人口密集、耕地資源豐富是最重要的農(nóng)業(yè)區(qū);而農(nóng)村居民點(diǎn)較分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則分布在經(jīng)濟(jì)落后、交通閉塞、人口稀少的西北部山區(qū)。

表2 登封市農(nóng)村居民點(diǎn)密集等級表

4.3登封市農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的主要問題

①村莊建設(shè)選址不太科學(xué)。有些村莊位于自然地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū),村莊布局隱患多,形成“先天性”不合理。在山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)依然有村莊布局,安全隱患依然存在。

不少村莊位于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要保護(hù)的區(qū)域,如水源護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化保護(hù)區(qū)等,造成村莊布局不合理。

②居民點(diǎn)用地缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,無序建設(shè)嚴(yán)重。由于受條件的限制,長期以來,農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃一直未引起足夠的重視,農(nóng)村居民點(diǎn)基本上處于自然形成自我發(fā)展的無序狀態(tài),導(dǎo)致了大多數(shù)農(nóng)村居民點(diǎn)布局不合理。

如平原地區(qū)普遍存在的大量條狀居民點(diǎn),而山區(qū)和丘陵地區(qū)存在的大量點(diǎn)狀居民點(diǎn),這就給建設(shè)和管理帶來了很大的難度,由于沒有統(tǒng)籌規(guī)劃,基層村委會缺乏規(guī)劃這一管理的重要依據(jù),即使是有規(guī)劃的也由于土地權(quán)屬不便調(diào)整、經(jīng)濟(jì)條件制約等原因大多沒有實現(xiàn),導(dǎo)致了大部分地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

③城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點(diǎn)用地疏于管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點(diǎn)用地情況較為復(fù)雜,按照村內(nèi)大部分居民生活來源劃分,大致可以分為3類:

一是居民完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,在城市工作,只是在村內(nèi)居住的居民點(diǎn);

二是部分居民依靠務(wù)農(nóng)為生;

三是全部居民靠務(wù)農(nóng)為生。

事實上,第一類居民點(diǎn)用地完全可以納入城鎮(zhèn)用地管理,第二類居民點(diǎn)用地則應(yīng)該加強(qiáng)管理,而目前卻疏于管理。

④農(nóng)村居民點(diǎn)人居環(huán)境較差。農(nóng)村多數(shù)居民點(diǎn)的環(huán)境狀況堪憂,大多數(shù)的居民點(diǎn)中沒有統(tǒng)一的垃圾處理措施,沒有統(tǒng)一的污水排放管道,居民點(diǎn)中的生活垃圾隨處棄置,人畜糞便無統(tǒng)一的處理辦法,雨天污水橫流,晴天穢氣充鼻。

⑤土地執(zhí)法力度不夠,違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生。新《土地管理法》實施后,各地雖采取了多種形式和方法進(jìn)行宣傳,但總體的效果并不明顯,由于法制宣傳的力度不夠,執(zhí)法力度不強(qiáng),農(nóng)民建房辦證把關(guān)不嚴(yán),使農(nóng)村建房違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生,或不批就占,或少批多占,或批甲占乙。由于缺乏法定的強(qiáng)制手段,各級地方政府也沒有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn),國土資源部門在執(zhí)法過程中缺少必要的法律依據(jù)。因此農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模出現(xiàn)了比農(nóng)業(yè)人口減少要慢,其中新占地建房的大多數(shù)是違法用地。

⑥土地開發(fā)、整理的深度不夠,實施力度不夠。由于對全市可供開發(fā)整理的后備資源缺乏全面深入的調(diào)查,專項規(guī)劃的深度不夠,實施的方式單一,缺乏保證新開發(fā)耕地質(zhì)量的有力措施。同時,由于圖件比例不能滿足精度要求,中心村、農(nóng)村居民點(diǎn)用地定位不夠準(zhǔn)確。自規(guī)劃實施以來,中心村、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)尚未進(jìn)行有效的綜合整理。

5 結(jié) 語

近年來,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城市擴(kuò)張是社會、經(jīng)濟(jì)、人口、科技發(fā)展水平等多方面因素對土地利用變化影響的綜合體現(xiàn)[2]。面對人地矛盾的日益突出,應(yīng)從以下幾方面優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局:

①嚴(yán)格控制用地規(guī)模,科學(xué)合理進(jìn)行規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo),進(jìn)一步搞好農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃。做好新增農(nóng)村居民點(diǎn)用地,農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少,節(jié)約用地總量的用地預(yù)測。②加大執(zhí)法力度,規(guī)范用地管理。針對農(nóng)村違法用地建房產(chǎn)生的原因和其具體的表現(xiàn)形式,從宣傳教育入手,同時加大執(zhí)法力度建立完善的土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu),健全土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。③加快中心村和小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐,切實改善農(nóng)村居住條件。④大力開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理,提高土地利用率。在目前的整理模式中,一是農(nóng)村城鎮(zhèn)化用地整理模式;二是自然村縮并型用地整理模式;三是中心村內(nèi)調(diào)型用地整理模式;四是異地遷移型用地整理模式。依據(jù)登封市實際,其居民點(diǎn)分散、規(guī)模小,不可能全部實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,因此城鎮(zhèn)化整理模型不適用。由于傳統(tǒng)居住習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)投入等因素,自然村縮并和異地遷移型用地整理模式在短期內(nèi)也不太可能實現(xiàn),因此,中心村內(nèi)調(diào)整用地整理模式是切合實際的做法。要切實搞好農(nóng)村居民點(diǎn)整理,必須遵循因地制宜、合理規(guī)劃、統(tǒng)一改造、嚴(yán)格執(zhí)行的原則,以建設(shè)中心村,遷并自然村,消除零星村,改善農(nóng)村居住條件,提高農(nóng)民生活質(zhì)量為具體目標(biāo)。