改革開放與中國憲政

鄧　毅

摘要：改革開放是當代中國憲政發展的原動力。現行憲法在改革開放中誕生，也在改革開放中發展。改革開放30年來，中國憲政在民主、法治與自由三個方面均已取得很大成就。盡管中國憲政還存在明顯不足，但展望未來，中國憲政的前景是十分光明的。

關鍵詞：改革開放；憲法修改；中國憲政

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1002-7408{2009)03-0046-04

中國憲政運動自清末發端以來，一直以民主、法治與自由為己任，但除《中華民國臨時約法》以外，辛亥革命后的幾部憲法，都是以憲政為名，行獨裁之實，以民主、法治與自由為鵠的的憲政始終是水中月、鏡中花。1949年10月新中國的誕生，使中國人民在政治上得到了徹底的解放，然而由于特殊的歷史原因，中國憲政并未隨著1954年憲法的制定而真正出現，反而在之后出現了嚴重的滑坡。1978年12月，黨的十一屆三中全會吹響了中國改革開放的號角，中國憲政也在改革開放的號角中重新啟航……

一、現行憲法在改革開放中誕生

1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過了新中國的第三部憲法。這部憲法是在粉碎“四人幫”，結束十年內亂之后，在華國鋒的主政下，對極“左”的1975年憲法的修正——它取消了七五憲法關于“全面專政”的規定，恢復了檢察機關的設置，增加了公民進行科研、文藝創作和其他文化活動的自由。但是，受當時歷史條件的局限，這部憲法還沒有完全擺脫極“左”思想的影響。如它仍然肯定“無產階級文化大革命”；繼續堅持“無產階級專政下的繼續革命”；仍然規定“地方各級革命委員會”是地方各級人民政府；繼續把“大鳴、大放、大辯論、大字報”規定為公民的基本權利。

1978年黨的十一屆三中全會重新確定了“解放思想，實事求是”的思想路線，進行了政治路線和組織路線的撥亂反正，作出了“實行改革開放”的新決策，同時對民主和法制問題進行了認真的討論，指出“必須有充分的民主，才能做到正確的集中”；“憲法規定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”；“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。在十一屆三中全會關于民主與法制的方針政策的指引下，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了《關于修正<中華人民共和國憲法>若干規定的決議》，決定在縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，將地方各級革命委員會改稱為地方各級人民政府，將上級人民檢察院同下級人民檢察院的監督關系改為領導關系。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議又通過了《關于修改<中華人民共和國憲法>第四十五條的決議》，決定刪除公民基本權利中“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報的權利”的規定。由于浸滿文革色彩的七八憲法與十一屆三中全會以后國家政治經濟生活和人民對于建設現代化國家的需要已經越來越不相適應，這次會議在通過修憲決議的同時，還決定接受中共中央的建議，成立以葉劍英為主任的憲法修改委員會，對七八憲法作比較系統的修改。

1981年黨的十一屆六中全會一致通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，決議深刻總結了建國以來正反兩方面的教訓，特別是發生“文化大革命”的教訓，指出：“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關，在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主，特別要著重努力發展各城鄉企業中勞動群眾對于企業事務的民主管理。必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權利，保障生產秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。決不能讓類似‘文化大革命的混亂局面在任何范圍內重演。”1982年黨的第十二大通過的新黨章第一次確立了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這一極其重要的憲政原則。

1982年11月23日，憲法修改委員會決定將根據十二大精神和全民討論修改后的正式憲法修改草案提交第五屆全國人大第五次會議。12月4日，五屆人大五次會議舉行全體會議，大會以3037票的高票(參加投票的代表3040名)表決通過了新的《中華人民共和國憲法》。相對于文革遺毒嚴重、憲政精神空虛的1978年憲法，新憲法在以下幾個方面擴大了民主，促進了法治，保障了自由：

1、新憲法在序言中總結了歷史經驗。明確宣告：“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設”，“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”。在憲法序言中，新憲法還莊嚴宣告：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”

2、新憲法在第五條首次以根本法的形式確立了社會主義法制的原則，明確規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

3、新憲法保障農民一定范圍的經營自由，規定農民有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜；同時明確規定在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟，是社會主義公有制經濟的補充。新憲法還在總綱中規定了國家對公民私有財產的繼承權的保護。新憲法同時在多個方面以多項措施擴大了經濟民主。

4、新憲法將公民基本權利和義務置于國家機構之前，意味保障公民的基本權利是國家存在的目的。新憲法同時加大了對公民基本權利的保護力度，并擴展了公民基本權利的范圍。首先，新憲法重新確立了公民在法律面前一律平等的原則；其次，新憲法取消了七八憲法中關于宣傳無神論自由的規定，更加認真地保障了公民的宗教信仰自由；第三。新憲法加大了人身自由的保護力度，增加了“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”的內容；第四，新憲法汲取文化大革命的沉痛教訓，明確規定“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”第五，新憲法將公民的通信自由作為一項基本權利予以了嚴格保護；第六，新憲法增加規定了公民有取得國家賠償的權利。此外，新憲法還取消了七八憲法中“公民必須擁護中國共產黨的領導”的基本義務。

5、新憲法適應現代社會生活和國家法制建設的需要，

改變了由全國人大獨享立法權的單一立法體制，賦予全國人大常委會制定和修改法律的職權，同時規定國務院有權制定行政法規，國務院各部委有權制定規章，省、自治區、直轄市人大及其常委會有權制定地方性法規。新憲法在國家機構的完善方面最具憲政功能的制度是廢除了國家領導干部的終身制，規定全國人大常委會委員長、副委員長，國家主席，國務院總理、副總理，連續任職都不得超過兩屆。

二、改革開放與現行憲法的四次修正

現行憲法的頒布與實施，極大地促進了中國的憲政建設。但是，隨著中國改革開放的逐步深入，現行憲法的某些規定也越來越不適應中國社會生活和政治生活的需要，通過憲法修改的方式來促進中國憲政發展就成了中國憲政建設的必然選擇。

1984年10月中國共產黨十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》。《決定》總結了建國以來特別是十一屆三中全會以來經濟體制改革的經驗，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀點，確認中國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃商品經濟。《決定》是全面進行經濟體制改革的綱領性文獻。此后，以城市為重點的整個經濟體制改革從1985年起全面展開。1987年黨的十三大對黨的十一屆三中全會以來9年間十億人民豐富生動的實踐經驗進行了創造性的理論概括，第一次系統地闡明了社會主義初級階段的理論，明確提出了黨在這個階段的基本路線，并依據這個理論和路線制定了全面改革的基本方針和行動綱領。依據這一綱領性文件，1988年4月12日，七屆人大一次會議對現行憲法進行了第一次修改，并通過了兩條憲法修正案。第一條修正案依據十三大的精神，在憲法第十一條增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。”第二條憲法修正案根據改革開放的要求，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”第一條修正案實質上是對公民經濟自由的承認，第二條修正案一方面是吸引外資的需要，另一方面則是發展私營經濟的需要，因此也可以說是對公民經濟自由的保障措施。

1989年春夏之間，中國發生了政治風波。在這場政治風波的影響下，中國改革開放的步伐一度放緩。1992年鄧小平在南巡談話中強調我們必須堅定不移地堅持黨的“一個中心，兩個基本點”的基本路線，解放思想，實事求是，抓住有利時機，加快改革開放步伐。鄧小平明確提出，計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經濟手段。1992年黨的第十四次全國代表大會確立了鄧小平建設有中國特色社會主義理論在全黨的指導地位，概括了建設有中國特色社會主義理論的主要內容，明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在十四大報告的指導下，1993年3月29日八屆人大一次會議審議通過了第二個憲法修正案。在這一憲法修正案中，具有重大憲政意義的規定主要體現在以下三個條款中：(1)修正案第三條在憲法序言中明確了“我國正處于社會主義初級階段”的基本國情，從而為我國的經濟和政治體制改革確立了現實依據。(2)修正案第四條在憲法序言中增加了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的重要規定。為中國特色的協商民主提供了長期的制度保障。(3)修正案第七條確立了“國家實行社會主義市場經濟”的重要方針，這意味著公民的經濟自由已完全獲得憲法的承認。

黨的十四大以后，中國改革開放取得了新的突破。這主要表現在：按照建立社會主義市場經濟體制的要求，大步推進了財政、稅收、金融、外貿、外匯、計劃、投資、價格、流通、住房和社會保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，宏觀調控體系的框架初步建立；國有企業改革在試點基礎上積極推進；以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的格局進一步展開；對外經濟、技術合作與交流繼續擴大，對外貿易和利用外資大幅度增長，國家外匯儲備顯著增加。在這一新的形勢下，1997年9月12日至18日，中國共產黨第十五次全國代表大會在北京召開。大會首次使用“鄧小平理論”概念，提出了社會主義初級階段的基本綱領，并首次在黨的報告中提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。

十五大以后，中國改革開放繼續走向深入，通過憲法確認改革成果和促進改革開放便又提上了議事日程。1999年3月15日九屆全國人大二次會議通過了現行憲法的第三個修正案。這次憲法修改是中國憲政發展的重要里程碑。這主要體現在：(1)修正案第十二條首次將體現了社會主義憲政理念的鄧小平理論寫入了憲法序言，從而為中國憲政的發展提供了思想指導。(2)修正案第十三條將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫人了憲法第五條，作為了中國社會主義法制建設的首要方針，從而在“民主”與“自由”之后，正式將“法治”這一憲政的基本原則納入了憲法。(3)修正案第十四條對我國社會主義初級階段的基本經濟制度和分配制度進行了重新定位，即“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。(4)修正案第十六條提升了個體經濟和私營經濟的地位，明確規定：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”

當人類社會跨入二十一世紀的時候，我國進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，改革開放取得豐碩成果：社會主義市場經濟體制初步建立；公有制經濟進一步壯大，國有企業改革穩步推進；個體、私營等非公有制經濟較快發展；市場體系建設全面展開，宏觀調控體系不斷完善，政府職能轉變步伐加快；財稅、金融、流通、住房和政府機構等改革繼續深化；開放型經濟迅速發展，商品和服務貿易、資本流動規模顯著擴大；國家外匯儲備大幅度增加；我國加入世貿組織，對外開放進入新階段。在這一歷史背景下，2002年黨的十六大提出全面建設小康社會的戰略目標，把“三個代表”重要思想與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一起作為黨必須長期堅持的指導思想，并首次以黨的報告的形式確立了“尊重和保障人權”的方針。

在黨的十六大報告的指引下，2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議對現行憲法進行了第四次修正。這次憲法修改是中國憲政的重大發展。首先，修正案第十八條將堅持與時俱進，執政為民理念的“三個代表”重要思想載人了憲法序言，同時增加了“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”的內容。其次，憲法加大了對公民

基本權利的保障。這主要體現在：(1)修正案第二十二條將原憲法第十三條修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”中國憲政在公民財產權利的保障方面由此邁出了十分重要的一步。(2)修正案第二十三條在憲法第十四條中增加規定了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”的條款，這是對公民社會權利的制度保障。(3)修正案第二十四條明確將“國家尊重和保障人權”載人了憲法第三十三條，從而以根本法的形式在中國憲法中確認了現代憲政的根本目的，也為中國憲政的發展提供了根本法的依據。

三、中國憲政的評價與展望

改革開放催生了中國憲政，改革開放也發展了中國憲政。但中國憲政發展至今，一直是以制憲、行憲和修憲的方式進行的，以違憲審查為特征的護憲機制，在中國憲政中還尚未進入實際的運作之中，正因如此，在中國學界，不少學者否認中國憲政的存在，認為中國的政治實際一直都是“有憲法無憲政”。

我們不能同意這樣的看法。由于中國傳統上是一個專制國家，正如本文開篇所指出的，中國憲政運動自清末發端以來，一直都是以民主、法治與自由為鵠的的，因此，只要中國人民在政治上取得了徹底解放，中國政治在朝民主、法治與自由邁進，中國憲政就客觀存在，只是其實現的程度有所不同而已。中國自十一屆三中全會以來，凡是不帶政治偏見的人都會承認，中國在民主、法治與自由三個方面，都取得了重大進步。

從民主方面看，雖然現今中國的直接選舉只存在于縣鄉兩級，尚未實現省級和全國人大代表的直接選舉，但中國政權的交接早已不是封建專制性的終身制和世襲制，而是嚴格遵循了憲法確定的限任制，并且已經實現了一定范圍內的民主選舉。同時，我們也不能把民主完全等同于選舉或直接選舉，民主的內涵是十分豐富的，選舉式民主只是民主的一種形式。目前，在中國，除傳統的執政黨與參政黨之間的協商式民主外，以公民參與為特征的參與式民主已經在不同層面有序擴大，并取得了初步成效。

從法治方面看，自十一屆三中全會伊始，中國就確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制方針，雖然由于當時思想認識的局限性，并未肯認“法治”這一概念，但法治的理念，無疑已涵蓋在了這十六字方針之中。而在這十六字方針的指導下，通過三十年的努力，我們已經建立了比較完整的社會主義法律體系，執法與司法方面也取得了比較大的成績，特別是1999年憲法修正案已經明確將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入了憲法，而作為依法治國核心的依法行政原則，也已經廣泛深入人心，這一切都表明，法治已經成為中國上下一致認同的方略和原則，中國社會，已經堅定地在向法治國家切實邁進。

從自由來看，自改革開放以來，中國計劃經濟體制下形成的全能政府逐漸收縮，政府對公民私人生活的干預日趨減少，公民的個人自由不斷擴大，這已成為我們每個中國人都切實感受到的事實。不但如此，正如上文已經指出的，通過經濟體制改革和幾次憲法修正，中國人也完全獲得了經濟自由。眾所周知，憲政自西方產生至今，一直都是以追求個人自由和經濟自由為特征的消極自由為鵠的的，以此而論。中國憲政完全可以說已經取得了巨大成就!

當然，我們亦不能因此就沾沾自喜而否認中國憲政的不足。我們應當承認，當今的中國，在民主、法治與自由三個方面，都需要進一步努力。眾所周知，我們的民主離人民當家作主的要求還有很大距離；執法不嚴、司法不公也不同程度地存在，有些方面還很嚴重；個人自由和經濟自由雖得到了較好的實現，但政治自由還需大力保障。同時，現代憲政要求憲法的權威性和穩定性，要求對違反憲法的行為予以追究，而在這些方面，我們的不足是十分明顯的。

但是展望未來，我們對中國憲政的前景持樂觀態度。

第一，中國大規模的經濟體制改革已基本結束，通過現行憲法的四次修改，有關經濟制度方面的憲法規定已基本完善，過去在經濟體制改革中出現的沖撞憲法現象將從根本上得以避免，而這對樹立憲法在人們心目中的權威將起到重要的作用。

第二，憲法對依法治國方略的確立與政治文明目標的肯定為中國的憲政建設鼓起了風帆。在中國，實施依法治國，就是要實現社會主義民主的制度化、法律化，防止國家的方向與政策隨著領導人的改變而改變，隨著領導人看法和注意力的改變而改變。因此，憲法確立“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，實質上也就是要求進行憲政制度的建設。而“推動物質文明、政治文明與精神文明的協調發展”，則是要求我們在實現經濟發展與道德、文化進步的同時，必須實現政治權力的規范行使，必須尊重與實現人的價值，顯然，政治文明的支柱與靈魂，實際上就是憲政文明。

第三，黨的十七大確立了構建社會主義和諧社會的方針。社會和諧的關鍵在于正確處理各種社會矛盾，而社會矛盾，歸根結底就是各個社會階層的利益沖突問題。社會和諧要求我們必須統籌兼顧，照顧到方方面面的利益，實現社會公平正義。西方憲政自發端以來，其形式追求是既防止少數人的專權，也防止多數人的暴政，而其內在的追求，卻是對社會各階層利益的均衡保障，實現各個社會階層的“共和”。因此，構建社會主義和諧社會，也就是建立一個社會主義憲政社會。

第四，中國之憲政，是以中國共產黨的領導為特質的，因此，中國憲政之成敗，在根本上取決于中國共產黨人的決心與努力。中國改革開放以來所取得的經濟成就與政治新象已經表明，中國共產黨是一個與時俱進的政黨，黨和國家的領導集體，都是富有高度歷史責任感的卓越之士，這是我們對中國憲政充滿信心的根本所在。

第五，中國改革開放正在繼續推進，改革開放是中國憲政的原動力，現行憲法就是在改革開放中產生與發展的，同樣，中國憲政也必將在以后的改革開放中繼續前進。由于中國經濟體制改革已經取得成功，國家經濟實力顯著增強，小康社會的目標指日可待，可以預料，今后中國的政治體制改革將會加快進程，我們有充分的理由相信，中國憲政的百年夢想，必將在中國共產黨領導下的社會主義中國得以實現!

責任編輯：秦玉珍