關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考

胡建萍

摘要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行了研究和分析,并在此基礎(chǔ)上提出加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);問(wèn)題;建議

中圖分類(lèi)號(hào)F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)08-0258-01

土地問(wèn)題是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心和基礎(chǔ),加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平和農(nóng)村土地利用率、產(chǎn)出率的有效方式,是深化農(nóng)村綜合配套改革的現(xiàn)實(shí)課題和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),也是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下,將土地使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái),轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者,其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地作為一種生產(chǎn)要素,只有合理流動(dòng),才能提高使用效益;只有合理流動(dòng),才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)。因此,土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問(wèn)題

2.1土地流轉(zhuǎn)身份的限制

目前,農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部,文件規(guī)定“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。”可見(jiàn),非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性,土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓,對(duì)土地資源的合理配置形成了障礙。

2.2土地流轉(zhuǎn)條件的限制

當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多,有些集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口,以所謂“反租倒包”等花樣,以低價(jià)強(qiáng)行“租用”農(nóng)戶承包地,在流轉(zhuǎn)過(guò)程中與民爭(zhēng)利,或者隨意調(diào)整承包地,分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”,變相剝奪農(nóng)戶土地。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和農(nóng)村土地稀缺性問(wèn)題的突顯,這種靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出弊端。

2.3土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的限制

隨著社會(huì)的發(fā)展,財(cái)產(chǎn)權(quán)已由原來(lái)注重于對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的具體權(quán)利,演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利,應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能,農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán),土地收益權(quán)不完整、不清晰,難以形成土地融資市場(chǎng),抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能,限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1土地流轉(zhuǎn)的原則

3.1.1“穩(wěn)制活田,三權(quán)分離”的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上,實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)的三權(quán)分離,明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),搞活使用權(quán)。

3.1.2“依法、自愿、有償”的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策,依法簽定合同,按國(guó)家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。

3.1.3“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,因此,必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”,不能盲目進(jìn)行,拔苗助長(zhǎng);否則勢(shì)必事與愿違,帶來(lái)不良后果。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的建議

3.2.1完善法律條文,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)明卻規(guī)定所有權(quán)歸屬及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障;對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問(wèn)題,通過(guò)調(diào)查研究加以規(guī)定;修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定;指定土地流轉(zhuǎn)格式合同,明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。

3.2.2大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng),建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。要探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。要培育和發(fā)展各種類(lèi)型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。要建立調(diào)節(jié)機(jī)制,防止土地使用權(quán)過(guò)于集中,以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。

3.2.3有效發(fā)揮政府和村集體的職能。一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度,建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系,合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值,逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色,監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡,而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源,與民爭(zhēng)利。三是加強(qiáng)宣傳力度,增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺(jué)。

3.2.4建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。一要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。二要積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。農(nóng)戶可根據(jù)實(shí)際情況,采取靈活多樣的各種可行性方式,以合理配置土地資源。

3.2.5為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。必須建立多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助,發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。