利息稅改革及稅收公平探析

周 軍

摘要分析了我國利息稅征收和稅收公平現狀,指出我國利息稅征收和稅收公平所存在的問題及其原因,建議深化利息稅控制改革,實行銀稅聯網制定,建立合理科學的累進稅制,促進稅收公平。

關鍵詞利息稅;稅制改革;稅收公平

中圖分類號 F810.422 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)08-0216-02

我國自20世紀80年代以來,對銀行存款利息征收利息稅,雖在1999年之前免征,但是我國利息稅作為稅收種類的一種,具有重要的意義,并在開征之后,成為政府財政中一項穩定的收入來源。然而,利息稅卻面臨多方面的責難和爭議,利息稅的稅率和起征范圍乃至去留問題都成為各方和財稅官員關注的對象。自2007年8月15日起,我國個人儲蓄利息所得稅稅率從20%調減為5%,再一次引發了公眾對利息稅的討論,討論的主要內容包括:利息稅的稅率應該為多少最合適,征收利息稅是否應該設定起征點和征收范圍,并采用累進稅率,以及征收利息稅是否體現了稅收公平,是否應該取消利息稅。筆者以稅收公平的一般理論,結合我國個人存儲利息所得稅的特征,分析利息稅征收過程中存在的問題,并提出相應的政策建議。

1利息稅征收和稅收公平現狀

稅收公平是公平范疇中最為重要的組成部分,而稅收公平不僅僅是財政問題,也是一個經濟和社會問題。然而,在實際征收利息稅時卻出現了一些問題。崔敬(2008)在其研究中指出,在銀行存款的主要客戶群是中低收入者,他們將收入的大部分存入銀行。但如今的存款利息負增長使他們的利益受損,雖然每個公民都征收利息稅,當然收入相對較多的高收入人群繳納的稅款也相對較多,但這并不會在縮小貧富差距方面起到多大作用。董占濤(2007)也在報道中指出,高收入者通過銀行貸款繞過利息稅,而廣大中低收入者卻把血汗錢存在銀行并繳納20%的利息稅。這顯然有悖于稅收公平原則,在一定程度上加大了貧富差距。另外,釧曉琳等(2008)研究認為利息稅在經濟運行中的表現不合理,即利息稅不利于緩解流動性過剩的經濟現狀,說明在當前中國經濟狀況下高收入者將通過其他投資途徑避開利息稅,而不利于貨幣流通。馮源等(2008)指出,當前5%的稅率下,利息稅的稅負累進性微弱,20%的稅率更能增強利息稅的稅負累進性。王俊(2007)在文章中指出銀稅聯網與科學綜合的累進稅率模式尚未建立,需要通過稅制改革加以完善我國利息稅的征收。馮源和羅勝提出將利息稅和個人所得稅合并征收,并將稅率提高,以減輕中低收入者的存款稅收負擔。

此外,眾多學者對稅收公平的含義有多種不同的理解,這對稅收研究的統一化造成了負面影響。周全林(2007)在其著作《稅收公平研究》中對稅收公平進行了較為全面的論述,就世界各國稅收公平建設和我國早期稅收公平對比闡述了包括稅收負擔公平、稅收經濟公平和稅收社會公平3個層次的公平理論。筆者將從這3個稅收公平層次入手,分析利息稅征收過程中的問題。

2利息稅征收和稅收公平存在的問題及其原因

個人存儲利息所得稅作為個人所得稅中的一個稅種,理論上應具有豐富的功能,如擴充國家財政收入、完善稅制結構、調整內需、促進社會公平、促進居民投資良性分布、改變投資和消費觀念等。我國恢復開征利息稅的初衷是為了減少居民儲蓄、啟動消費、擴大內需。但幾年的實踐表明,現有的利息稅制度存在諸多問題,一度引起利息稅存廢之爭和利息稅稅制改革大討論。我國利息稅征收過程中存在的問題和爭議主要原因有:

(1)我國對稅收公平還存在較大的理論分歧。我國稅收理論界對稅收公平的理解還存在較大分歧,主要體現在如下幾個方面:一是對稅收公平含義的不同解釋,造成了許多學者對稅收結構和稅率建設持不同甚至相反意見。對稅收公平的廣泛認識為,稅收公平是國家征稅要使各納稅人承受的負擔與其經濟狀況相適應,這一點是可以認同的,但是對于稅收對納稅人經濟負擔的衡量卻成為各學者討論的一個焦點。對于納稅人的經濟負擔,就其衡量手段也存在一定難度,因為人們總對自己的收入比較關心,對自身實際收入和納稅后收入十分敏感,目前也沒有固定的測量稅負的方法。此外,高收入者能通過其他金融途徑減少存款數目,從而減少了自身利息稅的繳納額,從這一觀點看,高收入者并沒有承擔相應的稅收負擔。二是關于稅收公平的衡量標準尚未統一,未能正確測量稅收公平程度。稅收學界主要有受益標準和支付能力標準2種觀點。從收益標準的角度看,享受財政支付和公共產品利益多者多納稅、少受益者少納稅。但是實際情況卻是,享受政府財政補貼和其他公共產品最多的低收入者,他們領取救濟金和各種慈善款,卻沒有能力支付利息稅及其他稅負。支付能力標準的支持者認為,應該按照納稅人的經濟能力和納稅能力來繳納稅額。筆者認為,從稅收的重要目標來講,對低收入者的經濟補貼和提供更多的公共產品是政府為穩定社會所必要的工作職能,稅收并不能等額劃分,也不能諸如“誰消費誰掏錢”的簡單判定。在當今我國經濟狀況良好的前提下,還是應以納稅能力為標準繳納稅額。就利息稅來講,為了達到此目標,應以個人的實際收入和存款數目為納稅依據。三是如何測定納稅能力各學者持不同看法,對納稅義務和能力界定存在分歧。這些認識差異造成了對稅制建設不同的意見。有學者建議采用主觀的方法測定納稅能力,主觀方法就是以納稅所遭受的犧牲程度為測量標準,如果各個納稅人感受到同等犧牲,那么在一定程度上可以說符合了公平原則。然而這種方法又有3種意見:一是絕對均等犧牲說,主張在征稅之后每個納稅人所犧牲的效用絕對量相等;二是比例均等犧牲說,主張征稅后應使得納稅人所犧牲的效用與其收入成一定比例;三是邊際均等犧牲說,主張征稅后納稅人所感受的邊際效用犧牲相等,并在此基礎上使全社會犧牲的總效用最少。在利息稅征收過程中,根據邊際效用遞減規律,相對于高收入者,中低收入者繳納利息稅之后犧牲的效用必然更大,雖然效用的衡量本身就具有不確定性,但是人們的納稅前后的感官差異經常與納稅額有直接關系,那么可以認為主觀說有一定道理。

綜上所述,利息稅稅收公平是建立在納稅人效用減小程度橫向與縱向比較上的,橫向比較為不同收入者,收入高和存款多的納稅人應繳納更多的稅額;縱向比較則為同等收入水平和存款水平的納稅人應繳納相應并相等的稅額。

(2)我國個人存款主要群體為中低收入者。我國當今經濟運行狀況良好、投資種類豐富,高收入者可以將其收入較大部分用于其他投資而不必存入銀行,最大程度地降低了利息稅的繳納額,然而中低收入者必將血汗錢存到銀行中,以備生活所需,導致我國利息稅主要應稅者為中低收入者。有不少學者曾對北京市居民存款利息稅繳納情況進行了研究,其研究的具體數據包括家庭總收入、儲蓄額、利息及利息稅稅額。其中家庭總收入指調查戶中生活在一起的所有家庭成員在調查期得到的工薪收入、經營凈收入、財產性收入、轉移性收入的總和,但不包括出售財物和借貸收入。收入的統計標準以實際發生的數額為準,無論收入是補發還是預發,只要是調查期得到的都應如實計算,不作分攤。為獲得利息稅的信息,學者先根據每組居民的儲蓄存款情況和1年期利率,計算各組居民每年的存款利息,再根據每組居民每年的存款利息依據20%和5% 2種利息稅率來計算每組居民在不同利息稅率情況下所承擔的利息稅稅收負擔(見表1)。

從實際情況來看,支撐儲蓄的主體人群還是中低收入者的普通民眾,尤其是打工者、退休人員或低保人群。中低收入者的存款主要是基于安全和預防動機的儲蓄,并不作為一種投資。中低收入者將大部分收入存入銀行作為失業、養老、教育、醫療、購房等基本需要的補足,在出現緊急情況時使用。由于我國社會福利制度尚未完善,我國居民儲蓄不具有投資性,大多是為了購房、養老、醫療、教育、婚嫁及預防突然開支之用。這導致我國的居民儲蓄顯現剛性特點,缺少彈性,很難通過利率和利息稅等客觀條件的改變,降低其儲蓄余額。以我國1年期定期存款利率為例,在利率下調之后我國存款總額卻從幾萬億元人民幣上升至2005年末的141 051億元人民幣,說明我國存款總體上對利率和利息稅的反應是微弱的。其原因在于,我國大量中低收入者將收入存入了銀行以應對今后緊急需要,而高收入者將收入投入其他經濟領域以獲取高額利潤。

(3)我國稅收制度尚未完善。利息稅為二次征稅,加大了納稅人的稅收負擔。事實上,早已有學者提出將個人所得稅和個人儲蓄利息所得稅合并征稅,但是一直未能實施,原因為我國銀稅聯網并未建立,不能將個人實際收入和存款真實納入稅收范圍。

利息稅征收是針對銀行存款利息所得而征收的稅款,在居民將收入存入銀行之前大部分的人已經繳納了個人所得稅,那么在取得利息之后還要對其征收利息稅,即二次征稅,加大了納稅人的稅收負擔,這給普通居民即中低收入者造成了不小影響。但由于我國稅收制度的不完善和銀行、稅務機關并沒有進行聯網,沒有能力正確核算居民的真實收入和存款數額,從而缺乏條件將個人所得稅和利息稅合并征收。就稅收公平的3個層次而言,目前沒有使不同收入等級的人群體現出稅收負擔的差異,以支付能力標準來看,不同收入層次的人群在納稅的同時沒有表現出不同的納稅能力。

3結論

(1)作為我國財政收入的重要組成部分和國家宏觀調控的重要手段,利息稅有其存在的理由,需要保持稅收政策的連續性和稅收結構的完整性。利息稅作為我國財政收入的一個重要來源,暫時不能取消,原因在于利息稅是所得稅類的重要組成部分。2000~2004年,我國利息稅收入分別為150.00億元、279.00億元、300.00億元、280.00億元、320.76億元,約占個人所得稅的1/4,是財政收入的穩定來源。完善的所得稅結構是將全部所得均納入應納稅所得額,利息稅、遺產稅、贈與稅均應列入開征范圍,否則就無法實現所得稅的橫向公平。如對勞動者通過勞動所取得的工資收入計征個人所得稅,而對儲蓄存款所取得的利息收入卻免交稅款,顯然不利于公平。

(2)我國利息稅在現行的狀況下并沒有達到當初的開征目標,與實現稅收公平和減小貧富差距相距甚遠,有必要通過深化稅制改革完善利息稅。目前開征利息稅的情況,一方面是高收入者通過其他投資渠道賺取利潤,減少了銀行存款,從而避免利息稅的繳納;另一方面是中低收入者成為

利息稅的主要納稅群體,在其不高的收入上再次加大了稅收負擔。看似公平的稅率設定,實為不公平。單一利息稅率的設置,導致中低收入者的相對稅負重于高收入者,使儲蓄存款利息所得稅實際具有累退性質,這與個人所得稅征收的公平原則相違背,亦不能有效刺激消費。

4利息稅改革建議

既然我國利息稅制度與經濟現狀不相適應,又有存在的必要,所以必須適時對我國利息稅稅制進行改革和調整。新時期利息稅應以人為本,充分體現個人所得稅調節社會收入再分配的功能,促進共同富裕。

(1)通過實際調查,了解全社會收入分配和存款情況,基于調查制訂合適的利息稅稅率,建立完善的市場經濟體制和社會保障體系。稅收是政府宏觀調控的重要手段,進一步完善教育、住房改革,以減輕居民消費負擔,制訂切合實際的消費政策,鼓勵消費。綠化投資環境,完善儲蓄向投資轉化、向消費分流的機制,完善金融體制,拓寬投資渠道并加強監管,最大程度降低居民由于制度問題而承擔的成本,增加居民對未來的安全感,引導消費者改善對未來收入的預期,改變其持幣待購的心理。

(2)建立實名存款和銀稅聯網制度,并在此基礎上將個人所得稅和個人存儲利息所得稅合并征收,減小二次征稅對中低收入者的影響。我國銀行存款實名制始于2000年,但由于假身份證的干擾,使得銀行存款仍然不能安全和確實反應居民的收入情況。并且真正的存款實名制需要建立在銀行、稅務系統以及戶籍管理系統之間聯網的基礎上,使個人收入透明化和真實化,以防止儲戶多頭開戶而少繳納利息稅。

(3)建立合理科學的累進稅制,實現利息稅的主要稅負者向高收入者和大儲戶轉變,促進社會公平與效率的提高。當前我國居民儲蓄發揮著一定的社會保障功能,因此利息稅需要引入適當的起征點制度,根據存款額度劃定一個界限,充分考慮中低收入家庭承受能力和納稅能力,實現利息稅的主要稅負者向高收入者和大儲戶轉變,促進社會公平與效率的提高。向大儲戶征收利息稅,一方面可以縮小貧富差距,保證社會公平;另一方面又可以將之作為一種導向,促使資金大戶將資金轉而投入免稅的國債或回報更高的股票等,或直接投資興辦企業,進一步帶動整個社會經濟效率的提高,促進國家經濟的增長。

5參考文獻

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